Conseil européen – Bruxelles, le 29 avril 2017

document : EUCO XT 20004/17

Objet: Réunion extraordinaire du Conseil européen (article 50) (29 avril 2017) – Orientations

Les délégations trouveront ci-joint les orientations adoptées par le Conseil européen lors de la réunion susmentionnée, à la suite de la notification faite par le Royaume-Uni au titre de l’article 50 du TUE.

ORIENTATIONS À LA SUITE DE LA NOTIFICATION FAITE PAR LE ROYAUME-UNI

AU TITRE DE L’ARTICLE 50 DU TUE

Le 29 mars 2017, le Conseil européen a reçu la notification par le Royaume-Uni de son intention de

se retirer de l’Union européenne et d’Euratom. Cette notification permet l’ouverture de négociations,

comme le prévoit le traité.

L’intégration européenne a apporté la paix et la prospérité en Europe et a permis une coopération

d’un niveau et d’une ampleur sans précédent sur des questions d’intérêt commun dans un monde en

mutation rapide. Par conséquent, l’objectif général de l’Union dans ces négociations sera de

préserver ses intérêts ainsi que ceux de ses citoyens, de ses entreprises et de ses États membres.

La décision du Royaume-Uni de quitter l’Union est source de grandes incertitudes, qui sont

susceptibles d’entraîner des perturbations, en particulier au Royaume-Uni mais aussi, dans une

moindre mesure, dans d’autres États membres. Des citoyens qui ont fait des choix de vie en fonction

de droits découlant de l’appartenance du Royaume-Uni à l’UE risquent de perdre ces droits. Les

entreprises et les autres parties prenantes perdront la prévisibilité et la sécurité qui résultent du droit

de l’UE. Cette décision aura également des répercussions sur les administrations publiques. Eu

égard à ce qui précède, il nous faut agir selon une approche par étapes, la priorité étant accordée à

un retrait ordonné. Les autorités nationales, les entreprises et les autres parties prenantes devraient

prendre toutes les mesures nécessaires pour se préparer aux conséquences du retrait du

Royaume-Uni.

Tout au long de ces négociations, l’Union restera unie et agira comme un seul bloc en vue de

parvenir à un résultat qui soit juste et équitable pour tous les États membres et qui soit dans l’intérêt

de ses citoyens. Elle se montrera constructive et s’efforcera de parvenir à un accord. Cela est dans

l’intérêt bien compris des deux parties. L’Union ne ménagera pas ses efforts pour arriver à un tel

résultat, mais elle se préparera afin d’être aussi en mesure de faire face à la situation si les

négociations devaient échouer.

Les présentes orientations définissent le cadre des négociations conformément à l’article 50 du TUE

et établissent les positions et les principes généraux que l’Union défendra tout au long des

négociations. À cet égard, le Conseil européen salue la résolution du Parlement européen du

5 avril 2017. Le Conseil européen restera saisi en permanence de la question et actualisera les

présentes orientations au cours des négociations en tant que de besoin. Les directives de négociation

seront adaptées en conséquence.

I. PRINCIPES FONDAMENTAUX

1. Le Conseil européen continuera de s’appuyer sur les principes énoncés dans la déclaration des

chefs d’État ou de gouvernement et des présidents du Conseil européen et de la Commission

européenne du 29 juin 2016. Il réaffirme son souhait de voir à l’avenir le Royaume-Uni être

un partenaire proche. Il rappelle en outre que tout accord avec le Royaume-Uni devra reposer

sur un équilibre entre droits et obligations et assurer des conditions équitables. La

préservation de l’intégrité du marché unique exclut une participation fondée sur une approche

secteur par secteur. Un pays non membre de l’Union, qui n’a pas à respecter les mêmes

obligations qu’un État membre, ne peut avoir les mêmes droits et bénéficier des mêmes

avantages qu’un État membre. À cet égard, le Conseil européen se félicite que le

gouvernement du Royaume-Uni reconnaisse que les quatre libertés du marché unique sont

indissociables et qu’elles ne sauraient faire l’objet d’un « choix à la carte ». L’Union préservera

son autonomie en ce qui concerne son processus décisionnel ainsi que le rôle de la Cour de

justice de l’Union européenne.

2. Les négociations au titre de l’article 50 du TUE seront menées dans la transparence et comme

un tout. Conformément au principe selon lequel il n’y a d’accord sur rien tant qu’il n’y a pas

d’accord sur tout, les différentes questions ne sauraient être réglées séparément. L’Union

abordera les négociations en se fondant sur des positions unifiées, et ne traitera avec le

Royaume-Uni qu’en utilisant les voies prévues dans les présentes orientations et dans les

directives de négociation. Afin de ne pas compromettre la position de l’Union, il n’y aura pas

de négociations séparées entre tel ou tel État membre et le Royaume-Uni sur des questions

relatives au retrait du Royaume-Uni de l’Union.

3. Les principes fondamentaux énoncés ci-dessus devraient s’appliquer également aux

négociations relatives à un retrait ordonné, aux éventuelles discussions préliminaires et

préparatoires sur le cadre des relations futures et à toute forme de modalités transitoires.

II. UNE APPROCHE PAR ÉTAPES EN CE QUI CONCERNE LES NÉGOCIATIONS

4. À la date du retrait, les traités cesseront de s’appliquer au Royaume-Uni, à ses pays et

territoires d’outre-mer actuellement associés à l’Union et aux territoires dont les relations

extérieures relèvent de la responsabilité du Royaume-Uni. L’objectif principal des

négociations sera d’assurer un retrait ordonné du Royaume-Uni afin de réduire les incertitudes

et, dans la mesure du possible, de limiter au minimum les perturbations provoquées par ce

changement soudain.

À cette fin, la première étape des négociations visera:

– à offrir autant de clarté et de sécurité juridique que possible aux citoyens, aux

entreprises, aux parties prenantes et aux partenaires internationaux en ce qui concerne

les effets immédiats du retrait du Royaume-Uni de l’Union;

– à fixer les modalités selon lesquelles le Royaume-Uni se sépare de l’Union et

s’affranchit de tous les droits et obligations qui découlent des engagements qu’il a pris

en tant qu’État membre.

Le Conseil européen suivra attentivement les progrès accomplis et décidera à quel moment

des progrès suffisants auront été réalisés pour passer à l’étape suivante des négociations.

5. Si un accord sur des relations futures entre l’Union et le Royaume-Uni ne pourra être mis au

point et conclu, en tant que tel, qu’une fois que le Royaume-Uni sera devenu un pays tiers,

l’article 50 du TUE exige qu’il soit tenu compte, dans les modalités de retrait, du cadre des

relations futures du Royaume-Uni avec l’Union. À cette fin, une conception d’ensemble

partagée quant au cadre des relations futures devrait être définie au cours d’une deuxième

étape des négociations au titre de l’article 50 du TUE. Nous nous tenons prêts à engager des

discussions préliminaires et préparatoires à cette fin dans le contexte des négociations au titre

de l’article 50 du TUE, dès que le Conseil européen aura décidé que des progrès suffisants

permettant de parvenir à un accord satisfaisant sur les modalités d’un retrait ordonné auront

été réalisés au cours de la première étape.

6. Dans la mesure nécessaire et pour autant que cela soit juridiquement possible, les

négociations peuvent également viser à déterminer des modalités transitoires qui soient dans

l’intérêt de l’Union et, le cas échéant, à prévoir des passerelles vers le cadre prévisible des

relations futures, compte tenu des progrès accomplis. Ces éventuelles modalités transitoires

doivent être clairement définies, limitées dans le temps et subordonnées à des mécanismes

effectifs permettant d’assurer le respect des règles. S’il devait être envisagé de proroger

l’acquis de l’Union pour une durée limitée, il faudrait appliquer les instruments et structures de

l’Union qui existent en matière de réglementation, de budget, de surveillance, d’exercice du

pouvoir judiciaire et de contrôle du respect des règles.

7. Le délai de deux ans visé à l’article 50 du TUE prend fin le 29 mars 2019.

III. ACCORD SUR LES MODALITÉS D’UN RETRAIT ORDONNÉ

8. Le droit qu’ont tous les citoyens de l’UE, ainsi que les membres de leur famille, de vivre, de

travailler ou d’étudier dans tout État membre de l’UE est un aspect fondamental de l’Union

européenne. Avec les autres droits prévus par la législation de l’UE, il a façonné la vie et les

choix de millions de personnes. La conclusion d’un accord sur des garanties réciproques en

vue de préserver le statut et les droits tirés du droit de l’UE dont bénéficient, à la date du

retrait, les citoyens de l’UE et du Royaume-Uni affectés par le retrait du Royaume-Uni de

l’Union, ainsi que leurs familles, constituera la première priorité dans le cadre des

négociations. Ces garanties doivent être effectives, opposables, non discriminatoires et

globales, et inclure le droit d’acquérir un droit de séjour permanent après cinq ans de séjour

régulier ininterrompu. Les citoyens devraient pouvoir exercer leurs droits dans le cadre de

procédures administratives simples et bien organisées.

9. Par ailleurs, la sortie du Royaume-Uni de l’Union aura une incidence sur les entreprises de

l’UE commerçant avec le Royaume-Uni ou ayant des activités sur son territoire, ainsi que sur

les entreprises du Royaume-Uni commerçant avec l’Union ou ayant des activités sur son

territoire. De même, elle risque d’avoir une incidence sur les entreprises qui ont conclu des

contrats et des arrangements commerciaux ou qui participent à des programmes financés par

l’UE en partant de l’hypothèse que le Royaume-Uni resterait membre de l’Union. Dans le

cadre des négociations, il conviendrait de s’efforcer d’éviter que n’apparaisse un vide juridique

une fois que les traités cesseront de s’appliquer au Royaume-Uni et, dans la mesure du

possible, d’éliminer les incertitudes.

10. Un règlement financier unique – portant notamment sur les questions résultant du CFP et sur

celles relatives à la Banque européenne d’investissement (BEI), au Fonds européen de

développement (FED) et à la Banque centrale européenne (BCE) – devrait permettre de faire

en sorte que l’Union comme le Royaume-Uni respectent les obligations découlant de toute la

période pendant laquelle le Royaume-Uni aura été membre de l’Union. Ce règlement devrait

couvrir l’ensemble des engagements ainsi que le passif, y compris le passif éventuel.

11. L’Union n’a cessé de promouvoir l’objectif de paix et de réconciliation consacré par l’accord

du Vendredi saint dans tous ses éléments et il demeurera capital de continuer à promouvoir et

à défendre les acquis et les effets bénéfiques du processus de paix ainsi que les engagements

pris dans le cadre de ce processus. Compte tenu de la situation particulière de l’île d’Irlande, il

faudra trouver des solutions souples et imaginatives, notamment pour éviter la mise en place

d’une frontière physique, tout en respectant l’intégrité de l’ordre juridique de l’Union. Dans ce

contexte, l’Union devrait également reconnaître les accords et arrangements bilatéraux entre le

Royaume-Uni et l’Irlande qui sont compatibles avec le droit de l’UE.

12. L’Union devrait convenir avec le Royaume-Uni d’arrangements en ce qui concerne les zones

de souveraineté du Royaume-Uni à Chypre et reconnaître à cet égard les accords et

arrangements bilatéraux entre la République de Chypre et le Royaume-Uni qui sont

compatibles avec le droit de l’UE, en particulier pour ce qui est de la sauvegarde des droits et

des intérêts des citoyens de l’UE qui résident ou travaillent dans les zones de souveraineté.

13. À la suite du retrait, le Royaume-Uni ne sera plus couvert par des accords conclus par l’Union

ou par des États membres agissant en son nom, ou par l’Union et ses États membres agissant

conjointement. L’Union continuera, en matière d’accords internationaux, à être investie de ses

propres droits et obligations. À cet égard, le Conseil européen attend du Royaume-Uni qu’il

honore sa part de tous les engagements internationaux contractés dans le contexte de son

appartenance à l’Union. En pareil cas, il convient d’engager avec le Royaume-Uni un dialogue

constructif sur une éventuelle approche commune à l’égard des pays tiers partenaires, des

organisations internationales et des conventions internationales concernés.

14. L’accord de retrait devrait également aborder des questions qui pourraient découler du retrait

dans d’autres domaines de coopération, y compris la coopération judiciaire, la coopération

policière et la sécurité.

15. Même si le futur siège des agences et installations de l’UE situées au Royaume-Uni est une

question qui relève de la compétence des 27 États membres et doit être réglée rapidement, des

arrangements devraient être conclus en vue de faciliter leur transfert.

16. Des arrangements assurant la sécurité juridique et l’égalité de traitement devraient être conclus

pour toutes les procédures judiciaires qui, à la date du retrait, sont pendantes devant la Cour

de justice de l’Union européenne et concernent le Royaume-Uni ou des personnes physiques

ou morales qui s’y trouvent. La Cour de justice de l’Union européenne devrait rester

compétente pour statuer sur ces procédures. De même, des arrangements devraient être

conclus pour les procédures administratives qui, à la date du retrait, sont pendantes devant la

Commission européenne et les agences de l’Union et concernent le Royaume-Uni ou des

personnes physiques ou morales qui s’y trouvent. En outre, des arrangements devraient être

prévus quant à la possibilité d’engager des procédures administratives ou judiciaires, une fois

le retrait intervenu, pour des faits qui se sont produits avant la date de celui-ci.

17. L’accord de retrait devrait comporter des mécanismes appropriés de règlement des différends

et de contrôle du respect des règles en ce qui concerne l’application et l’interprétation de cet

accord, ainsi que des arrangements institutionnels dûment circonscrits permettant l’adoption

des mesures nécessaires pour faire face aux situations qui ne sont pas prévues dans l’accord de

retrait. Cela devrait se faire en tenant compte du fait qu’il est dans l’intérêt de l’Union de

protéger effectivement son autonomie et son ordre juridique, y compris le rôle de la Cour de

justice de l’Union européenne.

IV. DISCUSSIONS PRÉLIMINAIRES ET PRÉPARATOIRES SUR LE CADRE DES

RELATIONS FUTURES ENTRE L’UNION ET LE ROYAUME-UNI

18. Le Conseil européen salue et partage le souhait du Royaume-Uni d’établir un partenariat étroit

entre l’Union et le Royaume-Uni après son retrait. Bien qu’une relation entre l’Union et un

État qui n’en fait pas partie ne puisse offrir les mêmes avantages que l’appartenance à l’Union,

des liens forts et constructifs demeureront dans l’intérêt des deux parties et il conviendra qu’ils

englobent davantage que de simples échanges commerciaux.

19. Le gouvernement britannique a indiqué qu’il ne chercherait pas à continuer à faire partie du

marché unique, mais qu’il souhaiterait parvenir à un accord de libre-échange ambitieux avec

l’Union européenne. Sur la base des intérêts de l’Union, le Conseil européen se tient prêt à

entamer les travaux en vue d’un accord sur le commerce, dont la mise au point et la

conclusion interviendront lorsque le Royaume-Uni aura cessé d’être un État membre.

20. Tout accord de libre-échange devrait être équilibré, ambitieux et de portée large. Il ne saurait,

cependant, équivaloir à une participation à tout ou partie du marché unique, car cela en

compromettrait l’intégrité et le bon fonctionnement. Il doit assurer des conditions équitables,

notamment en matière de concurrence et d’aides d’État, et comprendre, à cet égard, des

garanties contre des avantages compétitifs indus du fait, notamment, de mesures et de

pratiques fiscales, sociales, environnementales et touchant à la réglementation.

21. Tout cadre futur devrait préserver la stabilité financière de l’Union et respecter son régime et

ses normes de réglementation et de surveillance, ainsi que leur application.

22. L’UE se tient prête à établir des partenariats dans des domaines non liés aux échanges

commerciaux, notamment la lutte contre le terrorisme et la criminalité internationale, ainsi

que la sécurité, la défense et la politique étrangère.

23. Le futur partenariat doit comprendre des mécanismes appropriés de contrôle du respect des

règles et de règlement des différends qui ne portent pas atteinte à l’autonomie de l’Union et en

particulier à ses procédures décisionnelles.

24. Lorsque le Royaume-Uni aura quitté l’Union, aucun accord entre l’UE et le Royaume-Uni ne

pourra s’appliquer au territoire de Gibraltar sans accord entre le Royaume d’Espagne et le

Royaume-Uni.

V. PRINCIPE DE COOPÉRATION LOYALE

25. Jusqu’à ce qu’il quitte l’Union, le Royaume-Uni demeure un État membre à part entière de

l’Union européenne, auquel s’appliquent tous les droits et obligations énoncés dans les traités

et dans la législation de l’UE, y compris le principe de coopération loyale.

26. Le Conseil européen est conscient de la nécessité de tenir compte, dans le contexte

international, des spécificités du Royaume-Uni en tant qu’État membre qui se retire, pour

autant que ce pays respecte ses obligations et demeure loyal aux intérêts de l’Union durant la

période où il en sera toujours membre. De la même manière, l’Union attend du Royaume-Uni

qu’il reconnaisse que les 27 États membres ont besoin de se réunir et de discuter de questions

relatives à la situation qui prévaudra après son retrait.

27. Durant la période où le Royaume-Uni sera toujours membre, toutes les activités de l’Union

qui sont en cours devront se poursuivre de manière aussi harmonieuse que possible à 28. Le

Conseil européen demeure déterminé à faire avancer de manière ambitieuse les priorités que

l’Union s’est fixées. Les négociations menées avec le Royaume-Uni seront tenues séparées des

activités de l’Union qui sont en cours et n’empiéteront pas sur leur déroulement.

VI. MODALITÉS DE PROCÉDURE APPLICABLES AUX NÉGOCIATIONS MENÉES

AU TITRE DE L’ARTICLE 50

28. Le Conseil européen approuve les modalités énoncées dans la déclaration de 27 chefs d’État

ou de gouvernement du 15 décembre 2016.

La guerre ne dévoile pas immédiatement ce qu’elle est réellement… et les ambitions de ceux qui la font.

Commençons par quelques rappels et une prise de position. C’est nécessaire dans un contexte de vives controverses, de risques bien réels et d’inquiétudes compréhensibles.

Deux remarques dans cet esprit.

1) Les armes chimiques sont l’objet d’une convention internationale entrée en vigueur en 1997. Cette convention en interdit la mise au point, la fabrication, le stockage et l’utilisation. Ces armes sont classées « armes de destruction massive » (au même titre que les armes biologiques, interdites elles aussi par une convention entrée en application en 1975). A l’évidence, les armes chimiques constituent de redoutables moyens pour tuer des civils. A Khan Cheikhoun, dans une région syrienne contrôlée par des djihadistes, 86 personnes, dont 30 enfants en sont morts. On suspecte un puissant neurotoxique, le gaz sarin, qui provoque suffocation et asphyxie. Ne pas condamner cette abomination, ce crime de guerre, serait incompréhensible et totalement injustifiable.

2) Les frappes américaines (59 missiles de croisière « Tomahawk » sur la base aérienne d’Al-Chaayrate) ne peuvent certainement pas être qualifiées de « réponse appropriée » ou « compréhensible », selon des formules fort utilisées dans les milieux officiels et médiatiques, mais parfaitement irrecevables puisque ces frappes s’inscrivent dans une dangereuse escalade militaire. Elles multiplient ainsi les risques d’affrontements armés directs, y compris entre les États-Unis et la Russie… sans contribuer en quoi que ce soit, naturellement, à la nécessité urgente d’un processus de règlement politique. Ne pas condamner l’intervention militaire de Washington – décidée unilatéralement, sans mandat de l’ONU, donc illégalement au titre du droit international – serait, de la même manière, incompréhensible et totalement inacceptable.

Viennent ensuite les questions, les hypothèses et de premières réflexions pour la meilleure compréhension possible de ce qui est en train de se passer réellement.

Pour un changement complet de logique

La responsabilité des victimes de l’arme chimique a été instantanément attribuée aux autorités syriennes. Il s’agirait – si l’on en croit la plupart des dirigeants et des médias occidentaux – d’un bombardement délibéré de l’armée de Bachar El Assad. C’est possible. D’ailleurs, tout semble possible. On aurait cependant apprécié qu’une enquête vienne corroborer les déclarations par l’établissement formel des faits. Avant toute action. Et surtout avant toute décision… Et toute décision devant être prise de façon multilatérale.

Il y a là, en effet, un premier et sérieux problème. L’unilatéralisme est toujours est un facteur, un moteur puissant de l’escalade des tensions et de la confrontation. On ne peut se permettre de répéter que le régime de Bachar El Assad est belliciste, autocratique et criminel… ce qui est vrai, tout en nourrissant soi-même les arguments et les prétextes des impasses politiques et de l’escalade militaire. On est en droit d’attendre – et d’exiger – des membres permanents du Conseil de sécurité, et de tout autre État, autre chose qu’un usage discrétionnaire de la force, interdit par la Charte des Nations-Unies. Ce qui devrait s’imposer immédiatement c’est une démarche diplomatique et politique, un engagement permanent à la responsabilité collective, un rappel intransigeant au respect du droit international, un effort sincère et déterminé pour le règlement négocié des conflits… Ce qui représente, naturellement, un changement complet de logique.

Quelques experts nous apprennent aujourd’hui que la thèse russe selon laquelle il s’agirait d’un bombardement de type conventionnel ayant touché des locaux djihadistes abritant des stocks d’armes chimiques… serait techniquement non crédible. Si cette hypothèse d’experts correspond à la réalité, pourquoi ne pas la confirmer par une enquête qui balayerait ainsi tous les doutes – sincères ou pas ? Les autorités de Damas s’opposent pour leur part à une telle enquête ? Mais comment obtenir autre chose que des blocages dans un tel contexte de tensions grandissantes, et – nous allons le voir – dans un contexte ou les enjeux ne sont pas d’abord syriens mais directement de portée internationale et stratégique.

Les uns et les autres alimentent aujourd’hui des politiques de confrontations politico-militaires dans lesquelles ce qui progresse le plus ce sont les risques et les menaces. Il est très dommageable, mais pas étonnant, que la France y contribue activement, et se permette d’en rajouter. François Hollande approuve totalement les bombardements effectués par Washington. Il appelle à « une réponse qui doit être poursuivie au niveau international… » sans que l’on puisse comprendre, à la faveur d’une formulation ambiguë, si le Président de la République s’affirme favorable au renforcement des sanctions ou à de nouvelles frappes…ou les deux. Tandis que Londres appelle à de nouvelles sanctions contre la Russie, et que Washington déclare ne pas exclure de nouvelles frappes…

Crimes, mensonges et duplicité…

Pourtant, ceux qui mettent en doute l’argumentation privilégiée de Washington et des capitales européennes ont, par expérience, quelques bonnes raisons. La guerre américaine de 2003 en Irak a usé d’un mensonge américain maintenant clairement établi. La guerre de l’OTAN en Libye est partie elle aussi, d’un mensonge de Paris, Londres et Washington (¹). Cette duplicité avérée, et les désastres qui ont suivi, ne devraient-ils pas inciter à une certaine prudence ? Daech ne doit-il pas sa fulgurante et tragique ascension aux agressions et aux illusions de puissance de Georges Bush ? N’a-t-on rien appris des guerres de l’OTAN et des ambitions de Washington au Moyen-Orient ?

On peut accuser Bachar El Assad de bien des crimes. Rappelons qu’il prit la décision d’écraser dans le sang le mouvement populaire né en mars 2011. La répression armée fut aussi terrible que cyniquement calculée afin de militariser l’affrontement, étouffer le mouvement et sortir de la crise de régime par la force. Bachar El Assad a lui-même alimenté ainsi le développement d’un djihadisme sauvage et d’une rébellion armée qui faillit bien mettre à bas son propre pouvoir. On peut aussi rappeler des pratiques de répression d’une grande cruauté comme les tortures et les exécutions sommaires… Tout cela témoigne d’un régime effectivement dictatorial et meurtrier qui n’a rien de progressiste ou d’anti-impérialiste. Washington pourrait même se féliciter de pouvoir disposer d’un tel adversaire qui a fourni une couverture « morale » à son intervention militaire.

Mais cette intervention, justement, sur le fond, avait-elle pour objectif de « punir » Assad ? Avait-elle pour objet de changer quelque chose en Syrie ? A l’évidence, non.

La crise syrienne est une crise globale

La crise syrienne est une crise que l’on peut dire globale. Elle mêle les plus grandes puissances mondiales et les principaux acteurs régionaux. On est probablement dans le premier conflit de grande envergure du 21è siècle. C’est un choc stratégique. C’est le sort du Proche-Orient et sa recomposition, mais aussi les rapports de forces d’ensemble qui sont en jeu. On peut d’ailleurs constater que les frappes américaines ont provoqué une sorte de relative mais réelle réaffirmation des convergences en particulier dans le camp occidental, initialement déstabilisé par les annonces et les contradictions de la politique internationale de Trump. Tout cela est le fruit de la logique complexe mais dominante de l’ordre mondial actuel : la logique compliquée des ententes, des complicités et des rivalités de puissance. Dans cette configuration nouvelle aucun acteur ne veut lâcher ses propres intérêts stratégiques. C’est le cas de la Turquie par exemple. C’est aussi ce qui fait la complexité de cette nouvelle configuration où les hiérarchies d’hier sont bousculées.

L’objectif véritable de Trump est en réalité de « reprendre la main » au Proche-Orient et de ne plus laisser la Russie y exercer son ascendant politico-militaire. On peut penser que James Mattis, Secrétaire d’État à la défense, « faucon » classique et stratège expérimenté est à la manœuvre. On observe d’ailleurs une sorte de processus de « normalisation » progressive de Trump qui, face aux complexités multiples de l’ordre mondial, a déjà dû faire des pas significatifs sur le chemin d’une plus grande conformité avec les options traditionnelles du Parti Républicain, y compris vis à vis de l’OTAN et de la Russie, dans une prédisposition déclarée à l’exercice préalable de la force militaire.

La mise à l’écart du Conseil National de Sécurité du « chef stratégiste » d’extrême droite nommé par Trump, Steve Bannon, illustre cette évolution. D’autant que ce renvoi s’accompagne de l’intégration de deux généraux de top niveau : Herbert R. McMaster (Conseiller National à la Sécurité) et Joseph Dunford (Chef D’État-Major interarmées). C’est une reformulation nettement plus classique du Conseil National de Sécurité. Dans cette réaffirmation du camp républicain des voix se font entendre pour que la nouvelle administration aille plus loin. Certain, et non des moindres (Lindsay Graham et John McCain notamment) demandent : cette intervention est une bonne chose. Et maintenant ? Quelle est la prochaine étape ?..

La Russie, en revanche, a manifestement un grand intérêt à transformer sa logique de force et ses résultats militaires sur le terrain en succès diplomatiques. D’où l’attention portée aux négociations dans les processus d’Astana et de Genève. La brusque montée de la tension risque bien de dresser quelques obstacles à cette ambition. Notons que ce n’est pas la première fois, cependant, que les chances d’un règlement politique sont ainsi tuées dans l’œuf par l’exacerbation brutale de la confrontation. Poutine a du souci à se faire.

Il paraît clair que les raisons véritables du bombardement américain résultent d’abord d’un choix stratégique. Les armes chimiques – quelles que soient les manipulateurs et les acteurs réels devant être incriminés – sont à la fois l’agent toxique d’un crime, et un élément très préoccupant de cette antagonisme stratégique qui monte et qui constitue en soi un risque considérable pour l’avenir. On observe ainsi que le retour des États-Unis à une stratégie d’imposition de la force nettement plus volontariste que celle de Barak Obama va inévitablement peser sur le climat et sur les évolutions de l’ensemble des relations internationales. Ce dont témoigne l’envoi du porte-avions Carl Vinson dans un groupe aéronaval, au large de la péninsule coréenne… C’est une menace explicite comme signe tangible d’une nouvelle réalité politique américaine. La Corée du Nord s’apprêterait d’ailleurs à tirer un missile balistique intercontinental, probablement le 15 avril, à l’occasion de la Fête nationale qui sera marquée par le 105è anniversaire de la naissance de Kim Il-Sung. Si ce missile est effectivement lancé, on aurait une montée de tensions et de risques dans un contexte nettement plus inquiétant que lors des précédents tirs.

Quelques remarques pour finir.

Premièrement, on constate aujourd’hui l’exacerbation d’une crise syrienne qui ne manquait déjà pas de crimes et d’atrocités. On n’oubliera, en effet, ni Alep, ni Mossoul. Mais une approche crédible appelle une formulation et une qualification rigoureuses des faits. Les crimes de guerre se multiplient. Ils ne sont pas que d’un seul côté (²). « Avec Trump, les États-Unis sont probablement en train de tuer davantage de civils que les Russes. Avec des victimes en masses, de Raqqa à Mossoul, beaucoup pensent que l’armée américaine est en train de bafouer les règles pourtant destinées à protéger les innocents ». C’est la presse américaine (plutôt de gauche) qui titre ainsi (³), montrant une capacité à prendre un certain recul. On aimerait des médias français au moins plus attentifs à la complexité des choses. Il est vrai que l’arme chimique constitue un problème spécifique puisqu’elle introduit un facteur particulièrement grave d’escalade militaire et de létalité supplémentaire pour les civils. Mais l’instrumentalisation de la barbarie à des fins stratégiques ne peut pas non plus être acceptée.

Deuxièmement, les politiques de force aujourd’hui dominantes, dans des situations de décomposition sociale, institutionnelle et politique alarmantes au Proche-Orient, ne sont pas seulement un risque pour toute cette région. C’est un enjeu pour l’ensemble des relations internationales. Les exigences du multilatéralisme onusien, du droit international, de la responsabilité collective devraient donc figurer au premier plan des diplomaties françaises et européennes, en lieu et place de l’alignement atlantiste actuellement prédominant. Il reviendra au prochain Président de la République de prendre cette question à bras le corps, sauf à se résigner à une dégradation déjà alarmante de l’ordre (ou du désordre) mondial… Les motifs de tensions, les intérêts et les visées stratégiques peuvent conduire au pire. Le risque majeur des processus d’escalade tient dans la difficulté… à les arrêter. Le besoin de sang-froid, de maîtrise et de responsabilité va devenir de plus en plus crucial. Cette réalité urgente sera-t-elle prise en compte au niveau où il faut ?

Troisièmement, les logiques de puissance nourrissent les guerres, le terrorisme, les impasses stratégiques et la course aux armements… Elles instrumentalisent et elles assurent, autant que de besoin, la pérennité de différentes sortes de dictatures, d’obédience laïque ou religieuse. Mais, puisque la Syrie est sur la sellette, il faut dire clairement que ce régime devra céder la place. Ce fut la motivation légitime des manifestants de la première heure, en mars 2011, à Deraa et ailleurs. Ce fut le sens essentiel de ce qu’on appelle « le Printemps arabe », au delà des ingérences et des manipulations du moment… Évidemment, l’établissement d’une démocratie ou d’un régime digne de ce nom ne se décrète pas. Il n’y a pas de condition préalable possible en la matière. Ce sera le résultat des processus politiques dits de « transition » qui seront (devront être) négociés et mis en œuvre. Mais chacun devra prendre garde à ne pas jouer avec le feu en favorisant ou en provoquant un chaos intérieur qui ferait le jeu de Daech, d’Al Qaida et d’autres groupes armés djihadistes et terroristes. Est-ce qu’il y aura toujours suffisamment de voix raisonnables pour exiger la priorité à la diplomatie, une sorte de préemption politique par la négociation ?

Une dernière remarque. En France et en Europe notamment, de multiples forces politiques, syndicales, pacifistes… agissent avec pertinence pour une zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient, et pour obtenir une convention internationale d’interdiction des armes nucléaires. En rappelant qu’il s’agit des seules armes de destruction massive non encore interdites par traité. Dans cette crise syrienne, il est en conséquence d’autant plus important d’empêcher tout recul, de ne pas ajouter à la question nucléaire régionale, la permanence d’une menace chimique. Il est donc important que les armes chimiques ne soient pas seulement l’objet d’un bras de fer stratégique. Il est décisif pour l’avenir, encore une fois, que la responsabilité collective puisse l’emporter et qu’un véritable processus de règlement politique puisse enfin mettre un terme au conflit tout en permettant simultanément l’élimination complète et vérifiée de tous les stocks d’armes chimiques existants. L’accord russo-américain pour l’élimination des armes chimiques syriennes fut un pas positif dans cette voie. Il faut aller jusqu’au bout, renforcer et élargir ce processus de désarmement.

La sécurité internationale et le désarmement sont donc au cœur d’une solution à la crise syrienne. Et, parce qu’il s’agit d’une crise globale, c’est l’ensemble des questions de sécurité internationale qui doivent être prises en considération. En effet, comment construire un Proche-Orient pacifié, stable et sûr, c’est à dire dans des garanties de sécurité mutuelle et d’égalité, tant qu’un traité n’aura pas acté et organisé cette zone exempte d’armes nucléaires au Moyen-Orient ? On touche ici au nucléaire iranien et, évidemment, à la force de frappe nucléaire israélienne… Donc, inévitablement, à la question de Palestine, à la fin de l’occupation et de la colonisation. La crédibilité d’une démarche politique voudrait que l’on se préoccupe de cette question là avec autant d’attention et de détermination politique que celles qu’on accorde à la crise syrienne. Mais le deux poids deux mesures a la vie dure.

Construire un règlement politique à la crise syrienne implique ainsi une vision globale et une grande ambition. Il faut en faire renaître l’exigence politique et citoyenne. L’enjeu véritable d’une issue à la crise syrienne est celui d’un autre ordre mondial. C’est forcément à ce niveau (aussi) que la question de la paix doit être posée.