UNRWA – Rapport du Commissaire général Philippe Lazarini.

Assemblée générale – Documents officiels

https://docs.un.org/fr/A/79/13

« J’ai le plaisir de transmettre à l’Assemblée générale le rapport annuel sur les

travaux menés par l’Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les

réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) en 2023, conformément aux

dispositions que l’Assemblée générale a énoncées au paragraphe 21 de sa résolution

302 (IV) en date du 8 décembre 1949, modifié par le paragraphe 11 de sa résolution

1018 (XI), et au paragraphe 8 de sa résolution 1315 (XIII) en date du 12 décembre

1958.

Au troisième trimestre de 2023, les réfugiés de Palestine et l’UNRWA

connaissaient déjà une année exceptionnellement difficile, marquée par des

tremblements de terre en République arabe syrienne, un conflit dans le camp d’Aïn

el-Héloué au Liban, une escalade de la violence due aux attaques de colons et aux

affrontements entre les forces de sécurité israéliennes et des groupes armés

palestiniens en Cisjordanie, ainsi qu’une détérioration des conditions socio –

économiques dans toutes les communautés d’accueil. L’impact de ces crises a

toutefois largement été surpassé par la gravité des terribles attentats perpétrés en

Israël le 7 octobre 2023 et par la tragédie du conflit qui s’en est suivi à Gaza.

Depuis le 7 octobre, malgré des difficultés opérationnelles et financières sans

précédent, l’UNRWA s’est mobilisé pour devenir la principale plateforme

humanitaire pour 2,2 millions de personnes à Gaza. Qu’il s’agisse de la gestion des

abris, de la livraison de carburant, de nourriture et de médicaments ou de

l’organisation, dans ses locaux, de réunions de coordination quotidiennes pour toutes

les agences humanitaires, l’UNRWA reste l’épine dorsale de l’action humanitaire.

Jusqu’à 1,9 million de personnes ont trouvé refuge dans les locaux de l’Office ou dans

les environs, où notre personnel – lui-même déplacé et endeuillé – a fourni une

assistance vitale. Pendant près d’un an, le personnel s’est acquitté de cette mission

sous des bombardements incessants et au milieu d’innombrables vagues de

déplacement.

Je reste consterné par l’ampleur des pertes en vies humaines, de la destruction

et de la souffrance qu’a provoquées ce conflit et par le mépris flagrant du droit

international humanitaire et des Nations Unies. Plus de 200 membres du personnel de

l’UNRWA ont été tués à Gaza. Quelque 190 locaux de l’UNRWA ont été endommagés

ou détruits, cependant que les forces de sécurité israéliennes et les groupes armés

palestiniens, dont le Hamas, ont utilisé les locaux de l’Office à des fins militaires. Au

moins 560 personnes déplacées ont été tuées alors qu’elles avaient trouvé refuge dans

des écoles et autres structures de l’UNRWA. Les forces de sécurité israéliennes ont

régulièrement détenu le personnel de l’UNRWA à Gaza, qui a fait état de tortures et

de mauvais traitements. Les convois d’aide ont été frappés malgré une coordination

préalable avec les autorités et ont été pillés en plein effondrement de l’ordre civil.

Je condamne sans équivoque les attaques contre le personnel, les locaux et les

opérations des Nations Unies, ainsi que les violations du droit international qui en

découlent à Gaza, et j’appelle à ce que les responsables de ces actes rendent

pleinement et rapidement des comptes.

Les difficultés extraordinaires auxquels l’UNRWA doit faire face depuis octobre

2023 ont été aggravées par les allégations du Gouvernement israélien selon lesquelles

19 des 33 000 membres du personnel de l’Office auraient été impliqués dans les

attaques du 7 octobre. Le Secrétariat et l’UNRWA ont pris des mesures rapides et

décisives en réponse à ces allégations.

L’Office des services de contrôle interne a lancé une enquête indépendante sur

certains membres du personnel. Il a récemment conclu que, s’ils sont authentifiés et

corroborés, les éléments de preuve disponibles pourraient indiquer que neuf

personnes auraient été impliquées dans les attaques. Ces membres du personnel ont

été licenciés dans l’intérêt de l’Office.

Le recrutement par des acteurs armés de membres du personnel des Nations

Unies et leur participation à des attaques et à des atrocités comptent parmi les atteintes

les plus graves commises par les Nations Unies et portent préjudice à l’Organisation,

à son personnel, à son mandat et à tous ceux qu’elle sert. Ces faits sont intolérables

et doivent être condamnés avec la plus grande fermeté.

Le Secrétaire général a également fait réaliser une étude indépendante sur la

neutralité de l’Office, qui a conclu que les systèmes institués par l’UNRWA pour

garantir sa neutralité étaient plus élaborés que ceux mis en place par des entités des

Nations Unies ou des entités non gouvernementales similaires. L’étude a mis en

évidence le fait qu’Israël et d’autres États membres partageaient, avec l’UNRWA

comme avec tous les organismes des Nations Unies, la responsabilité de préserver la

neutralité des Nations Unies dans des contextes opérationnels à haut risque.

L’UNRWA s’est engagé à mettre pleinement en œuvre les recommandations de l’étude

et a sollicité l’appui des États membres.

Les premières allégations ont incité 16 États membres à suspendre leur

financement à l’UNRWA, ce qui s’est traduit par un manque à gagner de 438 millions

de dollars. Aujourd’hui, les résultats de l’examen indépendant et une concertation

approfondie avec les États Membres ont conduit à la reprise du financement de

l’Office par tous les donateurs, à l’exception d’un seul.

Malgré les dispositions rapides et diligentes qu’il a prises pour restaurer la

confiance des partenaires et des donateurs, l’Office reste la cible d’une démarche

persistante visant à ternir sa réputation et à saper ses opérations. Alimenté par des

campagnes de désinformation, un projet de loi déposé à la Knesset vise à expulser

l’UNRWA des locaux qu’il occupe depuis plus de 70 ans à Jérusalem-Est, à révoquer

ses privilèges et immunités et à le qualifier d’organisation terroriste. Le personnel de

l’UNRWA, ainsi que de nombreux autres membres du personnel des Nations Unies et

d’organisations non gouvernementales internationales – notamment celles et ceux qui

assument des fonctions de responsabilité ou sont associés à des activités de

sensibilisation ou de protection – se sont vu refuser ou limiter à un ou deux mois leur

visa pour Israël et le Territoire palestinien occupé, ce qui a considérablement entravé

les opérations. Le personnel a également été victime de harcèlement et d’intimidation

aux points de contrôle et à l’intérieur ou à proximité des locaux officiels.

Sous le prétexte de préoccupations concernant la question de la neutralité, ces

mesures, qui s’emploient à saper les opérations de l’UNRWA et de la communauté

humanitaire internationale dans son ensemble, modifient ainsi unilatéralement les

paramètres d’une future solution politique dans le Territoire palestinien occupé.

L’existence et le mandat de l’UNRWA constituent des obstacles pour celles et ceux

qui cherchent à saper les principes d’un règlement du conflit fondés sur le droit

international, qui ont été adoptés par l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité

au fil de plusieurs décennies.

Les attaques menées contre l’UNRWA doivent également être analysées à la

lumière de l’avis consultatif de la Cour internationale de justice du 19 juillet 2024.

La Cour a constaté que les Palestiniens du territoire palestinien occupé, dont une

grande partie de la population desservie par l’UNRWA, vivent aujourd’hui dans des

conditions qui violent les obligations qu’impose à Israël le regard droit international.

Les attaques menées contre l’UNRWA et les préjudices causés à ses activités sont à

l’origine de multiples violations recensées par la Cour.

Je voudrais conclure sur deux points.

Tout d’abord, les attaques menées contre l’UNRWA et d’autres entités des

Nations Unies – qu’il s’agisse de l’assassinat de membres du personnel, de la

destruction de locaux, du refus de délivrer des visas ou du harcèlement – sont d’une

ampleur et d’une nature sans précédent dans l’histoire des Nations Unies. Elles

constituent de dangereux précédents, qui compromettent les opérations des Nations

Unies dans le monde entier et effritent l’ordre international fondé sur des règles.

Je demande que l’on mette en place une commission d’étude ou d’enquête pour

connaître des actions menées contre l’UNRWA et, d’une manière générale, contre

l’Organisation des Nations Unies et la communauté humanitaire internationale, afin

de mettre un terme aux violations en cours et d’établir des responsabilités. J’exhorte

également les États Membres à s’opposer aux tentatives visant à désigner un

organisme des Nations Unies comme étant une organisation terroriste, accusation

susceptible de causer un préjudice incalculable à l’Organisation des Nations Unies,

qui constitue la principale instance établie pour servir la paix, le développement et

les droits humains, en réaction aux horreurs de la Seconde Guerre mondiale. (souligné par J.Fath)

Deuxièmement, l’UNRWA ne peut fonctionner si son mandat ne jouit pas du

respect et de l’appui des États Membres, y compris Israël. En outre, le bien -être de

millions de personnes et l’avenir de Gaza ne peuvent continuer de dépendre d’un

financement volontaire, qui pourrait disparaître du jour au lendemain. Pour ne prendre

que l’exemple de l’éducation – les 625 000 enfants de Gaza doivent reprendre le

chemin de l’école, faute de quoi une génération entière – ou plus généralement la

société palestinienne – subira des dommages irréversibles. En l’absence d’un État,

seul l’UNRWA peut reprendre l’éducation à grande échelle à Gaza. J’en appelle à

l’Assemblée générale afin qu’elle prenne des mesures fermes pour garantir le respect

du mandat et des opérations de l’Office et qu’elle adopte un modèle de financement

plus stable.

Troisièmement, alors qu’il était doté, à sa création, du statut d’entité temporaire,

l’UNRWA commémore cette année son soixante-quinzième anniversaire. L’existence

de l’Office jusqu’à nos jours est la conséquence de l’échec de la communauté

internationale à assurer la paix et une solution politique juste pour les Palestiniens et

les Israéliens. L’Assemblée générale est pleinement consciente de l’ampleur de la

crise à laquelle la région doit faire face. Il faut, de toute urgence, trouver une solution

politique qui garantisse la protection des Palestiniens et des Israéliens dans les limites

établies par le droit international, en commençant par un cessez-le-feu à Gaza.

L’UNRWA constitue une ressource inestimable dans la quête de la stabilité et du

relèvement à Gaza et il y a donc lieu de préserver son mandat, qui fait partie intégrante d’une transition limitée dans le temps et appelée à aboutir à une solution politique

attendue de longue date.

Le Commissaire général, Philippe Lazzarini

1. L’année 2023 a été sans précédent pour l’Office de secours et de travaux des

Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), ainsi

que pour les réfugiés palestiniens et l’ensemble de la région. Elle a été marquée par

des crises en cascade, dont des tremblements de terre en République arabe syrienne,

en février, une grève de 120 jours menée par le syndicat du personnel de Cisjordanie,

durant le premier semestre de 2023, le conflit dans le camp d’Aïn el-Héloué, au Liban,

pendant l’été, l’opération militaire des forces de défense israéliennes dans le camp de

Jénine, en Cisjordanie occupée, en juillet, le déclenchement d’une guerre dévastatrice

dans la bande de Gaza à la suite de l’attaque du Hamas contre Israël le 7 octobre et

l’escalade du conflit à la frontière israélo-libanaise et en Cisjordanie, y compris à

Jérusalem-Est1.

2. Avant le 7 octobre, la situation des réfugiés palestiniens dans la région était déjà

sombre. La violence en Cisjordanie avait atteint un niveau record. La bande de Gaza

en était à sa seizième année de blocus, d’escalades récurrentes de conflits et de

régression du développement. Le Liban faisait face à une crise économique et à des

défis politiques importants. Le coût de la vie en République arabe syrienne avait

doublé. Dans la bande de Gaza, en République arabe syrienne et au Liban, plus de

80 % des réfugiés de Palestine vivaient dans la pauvreté. En Jordanie, les réfugiés

palestiniens qui avaient fui la République arabe syrienne et Gaza en 1967 vivaient de

plus en plus dans la pauvreté et se trouvaient de plus en plus endettés. À tous égards,

l’inquiétude grandissait de voir s’éloigner l’horizon politique d’une solution juste et

durable à la situation tragique des réfugiés palestiniens, vieille de 75 ans, d’où

l’émergence d’un sentiment de désespoir.

3. Sur cette toile de fond, la préoccupation est allée croissante chez les réfugiés

palestiniens, face à la situation de l’Office qui avait pour mandat de leur prêter son

concours dans l’attente d’une solution politique durable. Des années de sous –

financement se sont traduites par une lente détérioration des services de l’UNRWA et

par l’incapacité de l’Office à investir convenablement dans des priorités stratégiques.

Les déficits budgétaires chroniques et la résistance au changement ont poussé

l’UNRWA vers une implosion financière. En raison de cet affaiblissement, l’Office a

éprouvé davantage de difficultés à faire face aux crises qui se sont produites tout au

long de l’année 2023.

4. Après le 7 octobre, l’Office est immédiatement passé aux opérations d’urgence

à Gaza et a transformé 154 de ses locaux en abris, où 1,37 million de personnes ont

cherché protection, nourriture et soins médicaux avant la fin de 2023 2. Toutefois, s’il

a suspendu ses opérations régulières, l’UNRWA est rapidement devenu l’épine

dorsale d’une intervention humanitaire vitale menée par plusieurs institutions des

Nations Unies et par la communauté internationale au profit de l’ensemble de la

population de Gaza. La majorité des membres du personnel de l’UNRWA à Gaza ont

rapidement été déplacés avec leurs familles, tandis que des parents et des amis

perdaient la vie. Malgré cela, au moins 3 000 membres du personnel de l’Office sont

restés en service actif en tant qu’intervenants humanitaires de première ligne.

5. À la fin de 2023, l’UNRWA, qui était devenu une artère vitale pour la population

civile de la bande de Gaza, assurait la fourniture d’une importante aide alimentaire à

1,12 million de Gazaouis, la distribution de 15,1 millions de litres d’eau et la

réalisation d’une moyenne quotidienne de 24 600 consultations médicales, en même

temps qu’il touchait près de 140 000 personnes par le truchement de premiers secours

psychosociaux et d’autres services de protection spécialisés. L’Office est également

devenu l’un des principaux défenseurs de la population civile de Gaza, en faveur de

laquelle il a appelé à un cessez-le-feu humanitaire et au respect du droit international

humanitaire.

6. Le déroulement du conflit s’est caractérisé par un mépris flagrant du droit

international, provoquant des pertes civiles considérables, le déplacement de la quasi –

totalité de la population de Gaza, une destruction massive des infrastructures civiles,

des centaines d’attaques contre les locaux des Nations Unies qui abritaient des

personnes en quête de sécurité, le refus de l’accès humanitaire et la restriction de

l’aide nécessaire à la survie. Fin décembre, au moins 135 membres du personnel de

l’UNRWA avaient été tués dans la bande de Gaza, soit le nombre le plus élevé de

travailleurs humanitaires des Nations Unies tués dans un conflit. Quelque 136

installations de l’Office avaient été endommagées, souvent de manière irrémédiable.

Le 7 décembre, l’UNRWA a informé la présidence de l’Assemblée générale que la

capacité de l’Office de s’acquitter de son mandat dans la bande de Gaza s’était

fortement détériorée, ce qui, d’ores et déjà, affectait de façon désastreuse

l’intervention humanitaire des Nations Unies et la vie des civils dans la bande de Gaza

et comportait aussi des risques graves pour la paix et la sécurité régionales.

7. Après le 7 octobre, Israël a imposé des obstacles sans précédent aux opérations

de l’UNRWA dans l’ensemble du Territoire palestinien occupé, notamment des

restrictions de circulation et d’accès et des violations des privilèges et immunités, qui

ont gravement entravé la mise en œuvre du mandat de l’Office. Des campagnes

coordonnées visant à ébranler l’UNRWA se sont multipliées à la fin de 2023, se

traduisant souvent par la diffusion d’informations erronées, l’objectif consistant à

susciter la méfiance à l’égard de l’Office et à compromettre son financement. À la fin

de 2023, les responsables israéliens avaient commencé à critiquer, à discréditer et à

miner publiquement l’UNRWA, en recourant souvent à des allégations

approximatives et gratuites.

8. En 2023, malgré la crise à Gaza, l’UNRWA a continué à fournir des services à

des millions de réfugiés palestiniens à Gaza, en Cisjordanie, en République arabe

syrienne, au Liban et en Jordanie (à partir du 7 octobre, à Gaza, seuls des services

d’urgence ont été assurés), conformément à son plan stratégique pour la période

2023-2028. L’UNRWA a assuré près de 7 millions de consultations de soins de santé

primaires à plus de 2 millions de patients, dispensé un enseignement à près de 550 000

filles et garçons, offert un filet de protection sociale, comprenant une aide financière

et alimentaire, à plus de 330 000 personnes, dispensé un enseignement et une

formation techniques et professionnels pour 8 000 jeunes, accordé des prêts de

microfinance à plus de 27 000 clients et appuyé l’amélioration des infrastructures et

des camps. Il a également continué à fournir une aide d’urgence, notamment une aide

financière et alimentaire, à 1,7 million de personnes parmi les plus vulnérables, ainsi

que des services de protection, un soutien psychosocial et des possibilités de travail

contre rémunération. Ce faisant, l’Office a sensiblement contribué à contenir la

situation dans une région instable.

9. L’UNRWA a entamé 2023 avec un déficit record de 75 millions de dollars,

reporté de 2022. Tout au long de l’année, l’Office a pris langue avec ses hôtes et ses

partenaires dans une série de discussions politiques stratégiques sur son avenir et sa

viabilité. Il a continué à rechercher un financement pluriannuel souple, un

développement des partenariats et une augmentation des crédits imputés sur le budget

ordinaire de l’ONU. Malgré plusieurs résultats encourageants, aucune de ces pistes

n’a permis d’atteindre la viabilité financière. En glissement annuel, le financement a

augmenté de 290 millions de dollars, principalement dans le cadre des appels éclairs,

à l’exception de l’appel d’urgence pour la Syrie, le Liban et la Jordanie, dont le taux

de financement a chuté à 27 %. La crise financière est restée en l’état et l’Office a

reporté 35 millions de dollars d’éléments de passif à son budget -programme de 2024

1- Dans le présent rapport, toutes les références à la Cisjordanie doivent être comprises comme

incluant Jérusalem-Est.

2- UNRWA, UNRWA situation report #59 on the situation in the Gaza Strip and the West Bank,

including East Jerusalem (UNRWA, Rapport sur la situation dans la bande Gaza et en Cisjordanie,

y compris Jérusalem-Est), 2 janvier 2024.