Ukraine : sur le plan Trump.

Agir pour que la diplomatie commence enfin, et puisse l’emporter vraiment.

Au-delà des positionnements rhétoriques gouvernementaux et des polémiques politico-médiatiques, la question principale est celle-ci : sommes-nous rentrés dans un vrai processus de négociations pour un règlement politique, et une fin éventuelle de la guerre en Ukraine ? C’est à partir de cette question qu’il faut réfléchir et juger de ce qui va suivre dans les jours et semaines à venir. Ce qui se dessine avec le plan Trump semble d’ailleurs plus compliqué que les premières réactions ne le laissent entendre. Certes, instruits par le plan Trump concernant Gaza, il est légitime de manifester au moins de la prudence, sinon de la méfiance. C’est même nécessaire. Mais il faut avancer.

Constatons d’abord que chacun des acteurs principaux cherche à s’inscrire dans ce plan, ou plutôt dans ce qu’il pourrait produire : Zelensky ne veut pas se mettre à l’écart. Il cherche à s’adapter positivement. Il n’est pas en position de dire non. Poutine se dit favorable à un plan qui lui donne, il est vrai, une part essentielle de ce qu’il revendique sur le plan territorial. Les Européens râlent, à juste titre, sur le fait qu’ils n’ont pas été associés, mais ils suivent pour pouvoir peser… Quand à Donald Trump, il pose d’abord quelques sommations (à l’Ukraine) dans l’esprit d’un « c’est à prendre ou à laisser… », pour ensuite abandonner les deux conditions avancées comme des injonctions : sur la date butoir du 27 novembre, et même sur les contenus qui pourraient donc se modifier… On pourrait penser que ce semblant de pragmatisme d’ensemble fait la force du plan Trump. Tout serait possible… En vérité, c’est sa première faiblesse, car il ne détermine pas les principes de base et les termes de référence de droit devant étayer un projet solide de règlement. C’est ce qui se produit lorsque l’on refuse le cadre du droit international, du multilatéralisme et des Nations Unies. Finir une guerre en Europe, dont les causes remontent au basculement et aux conséquences géopolitiques de la fin de la Guerre froide, de la fin de l’URSS … ce n’est pas une petite affaire à régler à quelques uns, en quelques jours, en quelques formules…sous la houlette d’un Président américain sans vision de la complexité du monde et des relations internationales. Mais il faut quand même avancer…

Rappeler les causes.

Pour pouvoir réfléchir à une issue véritable à cette guerre, il faut en rappeler les causes. Je les ai expliquées dans mon livre « Poutine, l’OTAN et la guerre » (2022, éditions du Croquant). Pour aller au plus direct, soulignons, premièrement, qu’il s’agit d’abord d’une guerre OTAN/Russie sur le « champ » de l’Ukraine et de l’État ukrainien. A la faveur de l’effondrement de l’Union soviétique, les logiques de puissance américaines (engagées par Clinton) ont alors projeté l’ascendant stratégique occidental jusqu’aux frontières de la Russie, ce que Moscou n’a jamais accepté. C’est la racine des problèmes. Deuxièmement, en déclenchant l’invasion militaire de ce pays, dont il avait reconnu l’indépendance en 1994 (mémorandums de Budapest), Vladimir Poutine bafoue ses propres engagements, outrepasse la légalité internationale et la Charte des Nations Unies.

On voit ainsi qu’une des causes fondamentales de cette guerre se situe dans la prééminence des stratégies de puissance des uns et des autres. Après le basculement majeur de 1989/1991, il fallait négocier la mise en place d’un nouvel ordre international et d’un nouveau système de sécurité en Europe. Cette exigence n’a pas été prise en considération. On le paie cher aujourd’hui en Europe. L’hubris de Washington auquel répond celui de Moscou conduisent à une impasse, et surtout à une escalade qui nourrit une dangereuse trajectoire des relations internationales. Il ne s’agit donc pas seulement de régler la fin des combats, des arrangements russo-ukrainiens, et des garanties de sécurité en Europe si importants puissent-ils être pour la suite. Il faut penser l’Europe, la sécurité collective en Europe, l’exigence de la responsabilité collective dans le règlement des conflits. Il faut chercher à réaliser ce nouvel ordre de sécurité, de coopération et de paix dont nul n’a voulu après la fin de la Guerre froide. En tous les cas exprimer l’idée que tel est l’enjeu principal et s’en rapprocher le plus possible. Personne ne dit que c’est un chemin facile tellement, dans le monde occidental et européen, les uns et les autres restent prioritairement sur la voie de l’exercice de la force (interdit par les Nations Unies) et de l’affirmation de la puissance.

Une neutralité garantie est une solution de sécurité collective.

Le plan Trump, évidemment, n’offre ni le cadre, ni l’ambition déclarée d’une approche politique et d’une vision de cette nature. Mais il est pour le moment le seul élément sur la table. En conséquence, tout doit être entrepris pour pousser à une véritable négociation ouverte sur l’ensemble des conditions devant mener à un arrêt des combats et à un règlement politique. Tout doit être mis sur la table. Rien ne doit être imposé à l’Ukraine, que les autorités de Kiev n’auraient pas accepté. Il est nécessaire aussi de réintroduire les Nations Unies dans le processus pour favoriser le travail diplomatique, acter et garantir les avancées acquises, apporter une légitimité. La France et les Européens, enfin, doivent insister sur le lien entre la souveraineté et la sécurité de l’Ukraine et les enjeux de sécurité en Europe. Une solution globale comprenant des compromis des uns et des autres semble maintenant incontournable, si l’on veut installer un règlement juste dans la durée.

Dans une issue globale de sécurité collective, le statut politico-institutionnel de l’Ukraine devrait constituer un élément décisif. Il faut en effet une réponse à cette crise géopolitique majeure qui dure maintenant depuis le début des années 2000, avec le réarmement russe et les avertissements de Poutine que les Occidentaux n’ont pas voulu entendre. Une solution européenne de neutralité, de non adhésion à l’OTAN devrait permettre un chemin possible, à condition que cette option s’inscrive explicitement dans un nouveau système de sécurité en Europe, avec l’engagement non seulement les États-Unis et de la Russie, mais aussi de l’ensemble des États membres du Conseil de sécurité de l’ONU. Il s’agit donc d’apporter une garantie internationale sous forme de mission formulée par une résolution du Conseil de sécurité, voire par l’Assemblée générale.

Alors, le plan Trump offre-t-il une chance d’aller dans ce sens ?

Ce plan traite en premier les questions de sécurité européenne en formulant des propositions floues, mais ayant une vocation manifeste à installer quelque chose comme un statut quo de sécurité régionale avec une Ukraine non membre de l’OTAN (pas de troupes de l’OTAN en Ukraine selon l’article 8), mais possible État membre de l’Union européenne. L’esprit est donc, selon moi, favorable à des avancées, et à des garanties de sécurité pour l’Ukraine et plus globalement. Cela reste cependant à discuter et préciser avec nettement plus de rigueur et d’assurance. Il s’agit de quelque chose d’essentiel pour l’avenir. C’est une lourde responsabilité pour qui saura se charger de négocier et de prendre des initiatives pour cela. Notons que le plan Trump s’est accompagné d’une annexe sur les garanties de sécurité (voir sur ce blog le texte précédent), ce qui est utile pour montrer le caractère déterminant de cette question dans la recherche d’une solution pertinente.

L’article 6 du plan fait beaucoup réagir parce qu’il propose de limiter ultérieurement l’armée ukrainienne à 600 000 soldats, ce qui est interprété comme une volonté d’obtenir un affaiblissement militaire de ce pays. Le souhait de fixer une limite aux capacités de défense ukrainiennes parait ainsi assez évident. Il faut cependant mesurer que l’armée de l’Ukraine compte aujourd’hui environ 850 000 personnels (200 à 250 000 avant 2022). Il faut mesurer qu’en cas de cessation des combats, les effectifs ukrainiens diminueraient mécaniquement de façon substantielle. Il en serait probablement de même pour la Russie. Notons qu’une armée de 600 000 soldats en Europe constituerait une exception. Aujourd’hui 600 000 personnels c’est à peu près la somme des effectifs cumulés correspondant aux armées de la France, de la Pologne et de l’Allemagne. Il faut comprendre que la guerre finie, l’armée de l’Ukraine serait, par chiffrage, la plus forte d’Europe occidentale. Il reste que si l’on recherche une sécurité collective et une solution juste au conflit, il n’y a aucune raison de proposer une limite militaire à l’Ukraine, sans rien proposer de raisonnablement équivalent pour la Russie. Ce n’est pas acceptable.

Le plan Trump inclut une disposition (article 17) qui souligne que « les États-Unis et la Russie conviendront de prolonger la validité des traités sur la non-prolifération et le contrôle des armes nucléaires, y compris le traité START I ». Cet article pourrait-il permettre enfin de garantir la fin de l’incertitude sur la validité et la prolongation nécessaire des accords nucléaires de réduction et de contrôle (notamment le plus récent, le New Start qui arrive à échéance le 5 février 2026) signés entre Washington et Moscou depuis le début des années 90 ? Ce serait une avancée importante qui mériterait d’être elle-même prolongée par de nouveaux accords (incluant la Chine ?..) dans un contexte où toutes les puissances disposant un arsenal atomique ont, depuis des années, annoncé des mesures importantes de modernisation et de renforcement très significatives témoignant d’un nouveau et préoccupant processus de course aux armements nucléaires. Il y aurait ici la possibilité d’une relance des batailles pour l’élimination des armes nucléaires, le respect du TNP et du Traité d’interdiction des armes nucléaires. A noter que le plan (article 18) acte l’Ukraine comme « État non nucléaire ». C’est le prolongement de la réalité actuelle, ou plutôt une prudence russe et américaine…

Territoires et souveraineté

Naturellement, l’article 21 du plan pose les problèmes les plus aigus puisqu’il y est question des territoires faisant l’objet des combats acharnés dans la guerre. Selon ce plan, le Donbass et la Crimée seraient reconnus russes « de facto ». Ce qui veut dire que la souveraineté formelle (donc « de jure ») ne serait pas attribuée à la Russie. La partie de l’oblast de Donestk toujours contrôlée par l’Ukraine serait considérée comme territoire « appartenant à la Russie » et comme zone tampon neutre et démilitarisée. Mais que veut dire « appartenant à » ? La souveraineté formelle resterait-elle à l’Ukraine ? Ce n’est pas précisé… Il y a donc des questions de fait et de droit qui restent dans l’indécis. Peut-être s’agit-il de laisser la place aux tractations dans un contexte où beaucoup d’experts soulignent qu’en raison du rapport des forces, l’Ukraine ne pourra pas recouvrir la totalité des territoires conquis par la Russie, ceux du Donbass et de la Crimée notamment. En dépit du premier article du plan Trump (« la souveraineté de l’Ukraine sera confirmée »), il est évident que les subtilités de vocabulaire ne vont pas rendre les solutions plus faciles, tellement cette question de la souveraineté, notamment territoriale, est importante pour l’Ukraine, puisqu’elle est au centre du conflit depuis l’invasion russe le 24 février 2022.

Enfin, concernant la reconstruction, le plan prévoit surtout un bénéficiaire, les États-Unis, qui recevront 50 % des bénéfices de cette entreprise. Celle-ci devrait aussi profiter de 100 milliards de dollars provenant d’actifs russes actuellement gelés. Il n’est pas spécifié si la Russie devrait participer financièrement d’une autre manière à la reconstruction. On peut toujours poser la question. Les Européens qui ne sont pas d’accords entre eux sur la façon d’utiliser les fonds russes gelés, auront d’autant plus de choses à négocier qu’ils devraient aussi verser 100 milliards de dollars pour augmenter les investissements de la reconstruction. La Banque mondiale devrait mettre au point un programme de financement spécial. La Russie sera invitée à rejoindre le G8 et « réintégrée dans dans l’économie mondiale ». C’est aussi l’objectif de Washington : reprendre le cours des affaires avec la Russie. Essayer de la distancier de la Chine, ce qui n’est pour l’heure pas évident.

Pour conclure ces quelques remarques, il faut souligner l’importance des négociations nécessaires si l’on veut aboutir à un règlement juste et durable, et à une sécurité collective en Europe. Un règlement de ce type me semble non seulement indispensable pour en terminer avec la guerre, mais aussi, de façon très liée, pour assurer une tout autre situation en Europe. Une paix juste pourrait en effet briser ou infléchir de façon décisive la trajectoire actuelle des relations internationales marquée par une montée permanente des tensions, par une consternante course aux armements, par des dangers de grandes guerres en Europe et ailleurs. Il faut s’en préoccuper.

Il est donc possible d’entraver cette prédisposition appartenant à bien des commentateurs, bien des responsables politiques et même militaires (quand bien même ce n’est pas de leurs prérogatives) à soutenir qu’il faut maintenant préparer la guerre. Une guerre qui, selon eux, nous attendrait inévitablement pour demain. Pour 2029 selon le Ministre allemand de la défense, pour 2030 selon le Chef d’état-major des armées françaises…Tandis que pour de hauts gradés américains (¹) c’est en 2027 que Pékin attaquerait Taiwan… Et qui d’autre encore osera nous donner la date à partir de laquelle nos enfants seront en danger de mort, et notre pays « en risque » ?.. N’y-a-t-il pas autre chose qui soit possible de faire ? Donald Trump a engagé un processus qui, hélas, lui ressemble. Il ne tient qu’aux Européens (et pas seulement à eux) d’intervenir pour en faire un processus de règlement qui ait une pertinence, un sens et une fin. C’est possible. Il faut le vouloir.

1) Voir par exemple «House intel’s Himes: Chinese invasion of Taiwan in 2027 would be really dumb », Breaking Defense, december 6, 2024. https://breakingdefense.com/2024/12/house-intels-himes-chinese-invasion-of-taiwan-in-2027-would-be-really-dumb/?utm_medium=email&_hsenc=p2ANqtz-8lj_LUx_NObOxD51yrwR4A7GmsMyc8fJaSbM_o775YBsbSu4A_vR5DnOGZpBMe2Jf_2FC0Rp7sLRErIS2YN7Imk3Kpdg&_hsmi=337470920&utm_content=337470920&utm_source=hs_email