2) 2021 : un réalignement stratégique de portée mondiale. Annexe.

Défense et sécurité européenne… Où en est-on ?

L’idée de départ n’a pas changé depuis l’adoption du Traité de Maastricht en 1992 : installer à terme une défense européenne. Mais le processus d’élaboration progressive de cette défense européenne était dès l’origine soumis à un lien de « compatibilité » avec l’OTAN. Ce processus s’inscrit aujourd’hui dans un cadre institutionnel et politique beaucoup plus complexe : celui de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont fait partie la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Ce sont les dispositions actuelle (article 42) du Traité sur l’Union Européenne (TUE). Ce traité confirme le lien de « compatibilité » (pour ne pas dire dépendance) établi il y a près de 30 ans.

Cette idée de départ a pris corps suite au basculement géopolitique de la fin de la Guerre froide dans une véritable accélération de l’histoire qui a bousculé les hiérarchies, les situations acquises et jusqu’aux modes de pensée. Les Européens et la France en particulier auraient pu – et dû – saisir cette opportunité historique pour promouvoir l’installation d’un nouvel ordre européen et international. Il était possible d’en légitimer la nécessité et le sens à partir des principes et des buts de la Charte des Nations-Unies : sécurité collective et responsabilité collective, multilatéralisme et égalité, primauté du droit, non recours à la force, règlement politique des conflits… Cette rupture stratégique des années 1989-1991 aurait dû servir à montrer qu’une tout autre vision des relations internationales et de l’avenir apparaissait comme une exigence dans ce moment de basculement décisif. Il n’en fut rien. Même le grand débat si nécessaire sur un tel enjeu n’a pas eu lieu. D’ailleurs, dans la politique de sécurité et de défense européenne, l’ONU et le multilatéralisme ne sont pas censées jouer de rôle. Ce ne sont que des références évanescentes.

C’est la vieille, la très vieille idée du pilier européen de l’OTAN qui s’est imposée et qui s’impose encore aujourd’hui dans les faits et dans les formulations officielles, y compris de la part des autorités françaises actuelles. Quelques principes de bases se sont imposés au début des années 90, sous pression de l’OTAN: solidarité atlantique, complémentarité des engagements, non duplication des capacités, partage des charges… Certes, en quelque 30 années, les choses ont singulièrement évolué. La défense a été intégrée dans les compétences de l’UE. Le processus d’installation progressive d’une défense européenne est inscrit dans les textes. Un Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a été institué. L’UE a adopté une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité en 2016 (1). Elle est directement impliquée dans 16 missions civiles et militaires dans le monde (dont six de dimension militaire), en particulier en Afrique et en Europe de l’Est. La Commission a même hérité d’un budget avec, en particulier, le Fond européen de la défense (FED). Les initiatives et les engagements politiques se sont ainsi multipliés.

Des financements raccourcis

Concernant le budget, dans les années 2017 et 2018, le FED fut annoncé à 13 milliards d’euros, le budget de la mobilité militaire (circulation sans obstacles des troupes et des équipements dans l’UE) à 6,5 milliards et la facilité européenne de paix (financement des opérations extérieures) à 10,5 milliards. Au final, il est prévu aujourd’hui un FED à 7 ou 8 milliards, un budget mobilité à 1,5 et une facilité européenne de paix à 5. Les crédits ont donc été divisés par plus de deux ! L’UE se heurtera à un problème de financements très rétrécis dans un contexte de montée des coûts notamment ceux des investissements.

Enfin, on peut dire qu’à l’heure actuelle l’établissement à terme d’une défense européenne s’appuie sur trois options de coopération principales : la coopération structurée permanente (CSP), l’examen annuel coordonné en matière de défense (EACD), et la Boussole stratégique.

La coopération structurée permanente, prévue par le Traité de Lisbonne, a été mise en place en décembre 2017. Elle fédère 25 États membres sur 27 (à l’exception du Danemark et de Malte). Elle prévoit la réalisation de projets opérationnels ou bien d’équipements afin de renforcer les dispositions de sécurité en Europe, face à certaines menaces issues du terrorisme djihadiste ou des activités de puissances rivales. Parmi ces projets : rénovation de l’hélicoptère d’attaque Tigre, système de missiles tactiques terrestres de courte portée, commandement médical européen, équipes d’interventions rapides de cyberdéfense… Notons qu’il s’agit de réaliser les engagements pris au niveau du Conseil de l’UE en matière de défense et de sécurité, dans le prolongement de la stratégie globale de sécurité et de défense adoptée par l’UE en 2016. Mais il s’agit aussi de la mise en œuvre de la déclaration commune (14 novembre 2016) du Président du Conseil européen (Donald Tusk), du Président de la Commission européenne (Jean-Claude Juncker) et du Secrétaire général de l’OTAN (Jens Stoltenberg). Ce qui constitue l’illustration d’une réalité : la défense européenne se construit aussi et en même temps dans le cadre des principes et des besoins de l’OTAN. Il y aurait actuellement, au 20 novembre 2020, 46 projets communs dans divers domaines : centres de formation, systèmes maritimes et aériens, cyber-menaces, espace…

L’examen annuel coordonné en matière de défense, lancé en 2017, vise à l’élaboration d’une vision commune d’ensemble des dépenses, des investissements et de la recherche. Il s’agit surtout de permettre le renforcement de la cohérence entre les plans nationaux de défense dans une perspective européenne. Dans le rapport 2020, il a été question du nouveau char de combat MGCS (2), de navires de patrouilles, de la lutte contre les systèmes aériens sans pilotes, de la défense spatiale… Il est question aussi du renforcement de la mobilité militaire, un des principaux domaines de coopération opérationnelle entre l’OTAN et l’UE, dont l’objectif est de garantir le transit des troupes et des matériels de l’Alliance atlantique dans l’UE. La France (et pas seulement elle) vise à ce que ses infrastructures (routes, ponts, tunnels…) soient compatibles avec les équipements de l’OTAN appelés à circuler sur son sol. On est bien sur des options d’intégration militaire devant se faire en cohérence avec le processus de planification de défense de l’OTAN.

En vérité, les développements de la PSDC n’ont pas affaibli la relation avec l’OTAN. Ils ont été au contraire accompagnés d’un maintien et même d’un sérieux resserrement parallèle de la coopération euro-atlantique. On a ainsi très largement dépassé le stade de la « compatibilité » actée par le Traité de Maastricht pour aboutir à des formes nettement plus poussées d’intégration politico-militaire, très officiellement entérinées dans une multiplication des déclarations communes OTAN-UE saluant et encourageant cette évolution. Ce que tout le monde, y compris la France d’Emmanuel Macron, a de bonne grâce accepté. Signe des temps, le 15 décembre 2020, le Secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, a pour la première fois participé à une réunion de la Commission européenne à Bruxelles.

La Boussole stratégique. Ce nouveau projet a fait l’objet d’un document de base, classé ultra-secret, définissant un nouvel instrument politique. Il a été lancé sous présidence allemande (3), et devrait être approuvé en 2022, sous présidence française. Cette Boussole stratégique, est censée prolonger la stratégie globale 2016 de l’UE. Elle a pour but d’élaborer une analyse commune des menaces et des risques, de concrétiser les objectifs de l’Union en matière de sécurité et de défense, dans une harmonisation des visions stratégiques. Selon la Ministre allemande de la défense, Annegret Kramp-Karrenbauer, « il s’agit de défense collective, il s’agit d’opérations internationales, il s’agit d’une vision stratégique du monde, il s’agit en fin de compte de la question de savoir si nous voulons façonner activement l’ordre mondial » (4).

L’idée sous-jacente est celle d’une « Europe géopolitique » avancée par Ursula von der Leyen, Présidente de la Commission. C’est à dire un même projet politique de sécurité et de défense pour l’ensemble des États membres de l’UE. Atteindre la réalisation d’une telle ambition géopolitique n’est cependant pas gagné d’avance. La barre de la crédibilité semble très (trop?) haute pour être dépassée, étant donnés le niveau des moyens nécessaires (on en est loin), et la dimension des divergences d’approche entre les 27 concernant nombre de sujets, notamment les relations avec la Chine ou la Russie. Nous avons vu, par exemple, que les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et la Grèce se sont singulièrement rapprochés de la Chine avec la mise en place du « format 17+1 », forum économique et politique lancé en 2012. Ce forum s’inscrirait aujourd’hui (en tous les cas selon la partie chinoise) dans le vaste projet Belt and Road Initiative (BRI). Cet accord risque cependant de rentrer en contradiction directe avec un durcissement de la stratégie de confrontation des pays de l’OTAN vis à vis de la Chine.

Au final, malgré des différences d’approche plutôt traditionnelles, on est effectivement très loin d’une autonomie stratégique ou d’une forme de souveraineté européenne présentées par Emmanuel Macron comme la mission hétérodoxe ou transgressive de « celui qui ose » briser les consensus. Un examen attentif de la mise en place, au fil des années, de la politique de Sécurité et de défense commune montre, en effet, une convergence permanente des objectifs, et même la constitution d’un processus d’intégration politique et militaire européen et euro-atlantique auquel la France officielle, hier et aujourd’hui, n’a cessé d’acquiescer et de contribuer.

1) « Vision partagée, action commune : une Europe plus forte. Une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l’UE », Juin 2016. https://eeas.europa.eu/topics/eu-global-strategy/17304/global-strategy-european-unions-foreign-and-security-policy_en

2) Main Ground Combat System / Système de Combat Terrestre Principal, ou « char du futur » européen. Il s’agit d’un système de systèmes conçu pour le combat collaboratif entre plusieurs types de plateformes ou armements complémentaires (différents véhicules terrestres, drones d’observation…) autour du char comme système principal. Il devrait être opérationnel en 2035. Ce principe complexe de combat collaboratif est aussi celui du projet SCAF (Système de Combat Aérien du Futur), prévu pour remplacer les avions actuels en Europe, à l’horizon 2040.

3) Du 1er Juillet au 31 décembre 2020. Cette initiative de la Boussole stratégique fut inscrite dans le programme de la Présidence allemande du Conseil européen, « Tous ensemble pour relancer l’Europe », mis en ligne le 30 Juin 2020.

4) Voir « L’Allemagne veut une « boussole stratégique » pour l’Union européenne », Laurent Lagneau, Zone militaire, 20 juillet 2020. http://www.opex360.com/2020/07/20/lallemagne-veut-une-boussole-strategique-pour-lunion-europeenne/

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