L’Administration Biden a récemment transmis au Congrès deux rapports concernant le retrait américain d’Afghanistan, en août 2021. Ces rapports sont confidentiels, mais la Maison Blanche a rendu public, en date du 6 avril 2023, une synthèse de 12 pages que vous pouvez lire ci-dessous. En français et en intégralité.
Cette synthèse officielle confirme l’échec stratégique des États-Unis, ou plutôt l’effondrement d’une politique néo-impériale de guerre et de domination, présentée, on s’en souvient, comme la nécessité de mener l’offensive contre le terrorisme. Le texte présenté vise à justifier l’action américaine et à contredire les critiques, qui n’ont pas manqué, quant au catastrophique retrait d’Afghanistan, fin août 2021. L’Administration Biden certifie pourtant que tout avait été prévu et bien organisé… Les États-Unis, cependant, ne peuvent échapper à des questions essentielles : 20 ans de guerre en Afghanistan pour quels résultats ? Pour quelles conséquences ? A quel prix ?.. La débâcle américaine d’août 2021 n’est-elle pas le fruit d’une guerre illégale, illégitime et ingagnable ?
L’histoire de la responsabilité majeure des États-Unis dans la victoire des Talibans, et dans les épreuves dramatiques endurées aujourd’hui encore par le peuple afghan, reste à écrire et à faire connaître, mais à la fin du texte publié ci-dessous on peut trouver quand même un aveu involontaire mais significatif : « En fin de compte, après plus de vingt ans, plus de 2 000 milliards de dollars et la mise sur pied d’une armée afghane de 300 000 soldats, la rapidité et la facilité avec lesquelles les Talibans ont pris le contrôle de l’Afghanistan suggèrent qu’aucun scénario – à l’exception d’une présence militaire américaine permanente et considérablement élargie – n’aurait pu changer la trajectoire ». C’est la démonstration que les logiques de puissance et l’exercice de la force ne constituent jamais ni une méthode, ni une solution… En Afghanistan comme ailleurs. Parce quelles déterminent les stratégies mises en oeuvre, parce qu’elles font partie des problèmes posés en nourrissant les crises, y compris les plus tragiques. Dans le monde d’aujourd’hui, cette leçon-là, hélas, n’est pas encore (assez) admise.
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Texte intégral (traduction Deepl + JF) :
Briefing Room – Déclarations et communiqués 06 avril 2023
Pour consulter le document décrivant les décisions clés et les défis entourant le retrait des États-Unis d’Afghanistan, allez sur le site : https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2023/04/US-Withdrawal-from-Afghanistan.pdf
Lorsqu’il est entré en fonction, le Président Biden pensait que la meilleure chose à faire pour le pays était de mettre fin à la plus longue guerre de l’histoire des États-Unis et de rapatrier les troupes américaines. Comme il l’a expliqué au peuple américain, après vingt ans, les États-Unis ont accompli leur mission en Afghanistan : retirer du champ de bataille les terroristes qui ont attaqué les États-Unis le 11 septembre, y compris Oussama ben Laden, et réduire la menace terroriste qui pèse sur les États-Unis. Pendant deux décennies, les États-Unis ont également dépensé, avec leurs alliés et partenaires de l’OTAN, des centaines de milliards de dollars pour former et équiper les forces de défense et de sécurité nationales afghanes (ANDSF) et pour soutenir les gouvernements afghans successifs. Au départ, l’objectif des États-Unis n’a jamais été de construire une nation. Mais, au fil du temps, c’est ce que l’Amérique a fini par faire. Deux décennies après le début de la guerre, l’Amérique s’est enlisée dans une guerre en Afghanistan aux objectifs flous et sans fin en vue, et n’a pas suffisamment investi dans les défis de sécurité nationale d’aujourd’hui et de demain.
Les choix du Président Biden sur la manière d’exécuter un retrait d’Afghanistan ont été sévèrement limités par les conditions créées par son prédécesseur. Lorsque le Président Trump a pris ses fonctions en 2017, il y avait plus de 10 000 soldats en Afghanistan. Dix-huit mois plus tard, après avoir introduit plus de 3 000 soldats supplémentaires dans le seul but de maintenir l’impasse, le Président Trump a ordonné des pourparlers directs avec les Talibans sans consulter nos alliés et nos partenaires, ni permettre au gouvernement afghan de s’asseoir à la table des négociations. En septembre 2019, le Président Trump a enhardi les Talibans en envisageant publiquement de les inviter à Camp David à l’occasion de l’anniversaire du 11 septembre 2001. En février 2020, les États-Unis et les Talibans sont parvenus à un accord, connu sous le nom d’accord de Doha, en vertu duquel les États-Unis acceptent de retirer toutes les forces américaines d’Afghanistan d’ici mai 2021. En contrepartie, les Talibans ont accepté de participer à un processus de paix et de s’abstenir d’attaquer les troupes américaines et de menacer les grandes villes afghanes, mais seulement tant que les États-Unis restaient déterminés à se retirer avant la date limite fixée par l’accord. Dans le cadre de cet accord, le Président Trump a également fait pression sur le gouvernement afghan pour qu’il libère 5 000 combattants talibans, y compris des commandants de guerre de haut rang, sans obtenir la libération du seul otage américain connu détenu par les talibans.
Au cours des 11 derniers mois de son mandat, le Président Trump a ordonné une série de réductions des troupes américaines. En juin 2020, le Président Trump a réduit les effectifs américains en Afghanistan à 8 600 personnes. En septembre 2020, il a ordonné une nouvelle réduction à 4 500 hommes. Un mois plus tard, le président Trump a tweeté, à la surprise de ses conseillers militaires, que les troupes américaines restantes en Afghanistan devraient être « rentrées à la maison pour Noël ». Le 28 septembre 2021, le Chef d’état-major interarmées Milley a déclaré que, le 11 novembre, il avait reçu un ordre signé et non classifié ordonnant à l’armée américaine de retirer toutes ses forces d’Afghanistan au plus tard le 15 janvier 2021. Une semaine plus tard, cet ordre a été annulé et remplacé par un ordre de retrait de 2 500 soldats à la même date. Pendant la transition entre l’Administration Trump et l’Administration Biden, l’Administration sortante n’a fourni aucun plan sur la manière de mener le retrait final ou d’évacuer les Américains et les alliés afghans. En effet, aucun plan de ce type n’était en place lorsque le Président Biden est entré en fonction, alors même que le retrait total convenu était prévu dans un peu plus de trois mois.
Par conséquent, lorsque le Président Biden a pris ses fonctions le 20 janvier 2021, les Talibans se trouvaient dans la position militaire la plus forte qu’ils aient connue depuis 2001, contrôlant ou contestant près de la moitié du pays. Dans le même temps, les États-Unis ne disposaient que de 2 500 soldats sur le terrain – l’effectif le plus faible en Afghanistan depuis 2001 – et le Président Biden était confronté à l’échéance à court terme fixée par le président Trump pour retirer toutes les forces américaines d’Afghanistan d’ici mai 2021, faute de quoi les Talibans reprendraient leurs attaques contre les troupes américaines et alliées. Le 28 septembre 2021, le Secrétaire à la défense Austin a déclaré que « les renseignements étaient clairs : si nous ne partions pas conformément à cet accord, les Talibans recommenceraient à attaquer nos forces ».
Tout cela montre l’importance cruciale d’une coordination détaillée et efficace de la transition, en particulier lorsqu’il s’agit d’opérations militaires complexes dont les décisions et l’exécution passent d’une administration à l’autre, et d’accords importants conclus à la fin de l’administration sortante et dont la mise en œuvre incombera en grande partie à l’administration entrante.
La décision de partir
Le Président Biden s’était engagé à mettre fin à la guerre en Afghanistan, mais lorsqu’il est entré en fonction, il a été confronté à des réalités difficiles laissées par l’administration Trump. Le Président Biden a interrogé ses chefs militaires sur les options qui s’offraient à lui, notamment sur les conséquences d’un nouveau report de l’échéance du 1er mai. Il a demandé à ses spécialistes du renseignement s’il était possible de maintenir 2 500 soldats en Afghanistan, de les défendre contre un nouvel assaut des Talibans et de maintenir une certaine stabilité dans le pays. L’évaluation de ces professionnels du renseignement était que les États-Unis devraient envoyer davantage de forces américaines pour s’assurer que nos troupes puissent se défendre, et pour empêcher l’impasse de s’aggraver. Comme l’a déclaré le Secrétaire d’État Austin le 28 septembre 2021, « si vous restez [en Afghanistan] avec une force de 2 500 hommes, vous serez certainement aux prises avec les Talibans et vous devrez vous renforcer ». Le 29 septembre 2021, le Président Milley a déclaré : « Il est raisonnable de penser que nous devrions augmenter nos forces au-delà de 2 500 hommes, étant donné que les Talibans allaient très probablement commencer à nous attaquer. » Rien n’indique que plus de temps, plus de fonds ou plus d’Américains en danger en Afghanistan auraient permis d’obtenir une trajectoire fondamentalement différente. En effet, la rapidité avec laquelle les Talibans ont pris le contrôle du pays a montré pourquoi le maintien de 2 500 soldats n’aurait pas permis d’assurer la stabilité et la paix en Afghanistan.
Au début de l’année 2021, alors que les discussions étaient en cours, les services de renseignement et les militaires s’accordaient à dire que l’ANDSFseraient en mesure de défendre efficacement son pays et sa capitale, Kaboul. L’ANDSF disposait d’avantages considérables. Par rapport aux
Talibans, elle disposait d’effectifs et d’équipements largement supérieurs : 300 000 soldats contre 80 000 combattants talibans, une force aérienne et deux décennies d’entraînement et de soutien. Selon l’évaluation de la communauté du renseignement, les progrès des Talibans allaient s’accélérer dans de grandes parties de l’Afghanistan après le retrait complet de l’armée américaine et les Talibans pourraient s’emparer de Kaboul en l’espace d’un an ou deux. En mai 2021, l’évaluation était toujours la même, on estimait encore que Kaboul ne serait probablement pas soumise à de sérieuses pressions jusqu’à la fin de l’année 2021, après le départ des troupes américaines.
Dans de telles circonstances, le Président Biden a engagé un processus décisionnel délibéré, intensif, rigoureux et inclusif. Sa réflexion s’est appuyée sur des consultations approfondies avec son équipe de sécurité nationale, y compris des chefs militaires, ainsi que des experts extérieurs, des membres du Congrès, des alliés et des partenaires. Le Président a demandé et reçu des conseils sincères de la part d’un large éventail d’experts à l’intérieur et à l’extérieur du gouvernement. Comme l’a déclaré le Secrétaire Austin le 28 septembre 2021, « je suis tout à fait convaincu que nous avons procédé à un examen politique approfondi et je pense que toutes les parties ont eu l’occasion d’apporter leur contribution. Et cette contribution a été reçue ». Le Président Milley a également attesté le 28 septembre 2021, que les commandants sur le terrain « ont été écoutés » et qu’ils ont eu la possibilité de donner leur avis.
L’administration s’est engagée dans des consultations intensives avec les alliés au plus haut niveau, et le Président a tenu compte de leurs commentaires et de leurs différences d’opinion. Le Secrétaire d’État Blinken a déclaré le 13 septembre 2021 : « J’ai constaté beaucoup de gratitude de la part des alliés et des partenaires pour le travail que nos gens ont accompli pour s’assurer que nous pouvions tenir l’engagement que nous avons pris à leur égard. Le Secrétaire général de l’OTAN, M. Stoltenberg, a également rejeté l’affirmation selon laquelle le Président n’a pas consulté les alliés dans une interview du 10 septembre 2021 : « Vous entendez des voix différentes en Europe, et certains parlent du manque de consultation, mais j’étais présent lors de ces réunions. Bien sûr, les États-Unis ont consulté les alliés européens, mais en fin de compte, chaque nation doit prendre sa propre décision sur le déploiement de ses forces ».
En fin de compte, le Président Biden a refusé d’envoyer une autre génération d’Américains combattre dans une guerre qui aurait dû, il y a longtemps, prendre fin pour les États-Unis.
Planifier le retrait
Tout en reconnaissant la nécessité stratégique du retrait des forces américaines d’Afghanistan, le Président Biden et son équipe étaient bien conscients des défis posés, après vingt ans, par le retrait d’une zone de guerre, en particulier dans les circonstances dont ils ont hérité. Le départ de l’Administration Trump avait laissé à l’Administration Biden une date de retrait, mais aucun plan de mise en œuvre. Et après quatre années de négligence – et dans certains cas de dégradation délibérée, des systèmes, des bureaux et des fonctions de direction cruciales nécessaires à un départ sûr et ordonné.
Lorsque le président Biden a pris ses fonctions, le programme de visa spécial d’immigrant (SIV) pour les Afghans qui avaient travaillé avec nos soldats et nos diplomates nécessitait une procédure en 14 étapes basée sur un cadre législatif adopté par le Congrès et impliquant de multiples
agences gouvernementales. L’indifférence, voire l’hostilité, de l’Administration Trump à l’égard de notre engagement envers les alliés afghans a conduit à un arriéré massif de plus de 18 000 demandeurs de SIV. Bien qu’elle ait réduit ses troupes et se soit engagée à un retrait total, l’Administration Trump avait pratiquement mis fin aux entretiens SIV. Les services d’aide aux réfugiés ont été vidés de leur substance et le personnel a été considérablement réduit, forçant plus de 100 centres de réinstallation de réfugiés aux États-Unis à fermer. Enfin, le personnel fédéral de carrière a été vidé de sa substance. En novembre 2020, alors que le Président Biden s’apprêtait à prendre ses fonctions, le Département d’État employait 12 % d’employés en moins que quatre ans auparavant, au prix de lacunes importantes.
Immédiatement après son entrée en fonction, et avant même d’avoir pris la décision définitive de quitter l’Afghanistan, le Président Biden a demandé aux départements et agences de commencer à renforcer leurs capacités, notamment pour faciliter un retrait dans les délais requis. Au cours des deux premières semaines de son mandat, le Président Biden a signé l’ordre exécutif
14013 demandant aux ministères et aux agences d’augmenter les ressources et de rationaliser le processus de demande pour les demandeurs de SIV. Le 2 février, le Département d’État
a repris les entretiens SIV à Kaboul. Le Département d’État a doublé le nombre d’évaluateurs SIV à
à l’Ambassade de Kaboul, et a quintuplé le nombre d’employés chargés de traiter les demandes, qui est passé de 10 à 50 à Washington D.C. Grâce à cette augmentation, en travaillant avec le Congrès, les États-Unis sont passés de la délivrance de 100 SIV par semaine en mars, à plus de 1 000 par semaine en juillet. Pour rationaliser la procédure, ils ont réduit le délai moyen de traitement des SIV de plus d’un an. En juillet, les États-Unis ont délivré un nombre record de SIV à leurs alliés afghans et ont commencé à organiser les premiers vols de transfert de SIV.
Dès le début, le Président Biden a demandé que les préparatifs en vue d’un éventuel retrait des États-Unis prévoient toutes les éventualités, y compris celle d’une détérioration rapide de la situation en matière de sécurité, même si, à l’époque, les services de renseignement estimaient que cette situation était improbable. En mars, avant d’avoir pris sa décision finale, le Président a demandé à ses principaux responsables de la sécurité nationale, notamment le Secrétaire d’État, le Secrétaire à la défense, le Conseiller à la sécurité nationale, le Président de l’état-major interarmées et le Directeur du renseignement national, de commencer à planifier le retrait et de tenir compte d’un éventail complet d’éventualités. Une fois que le Président a pris sa décision finale, les équipes de sécurité nationale ont accéléré la planification déjà en cours. Tout au long du printemps et de l’été, le personnel du Conseil national de sécurité (NSC) a organisé des dizaines de réunions de planification de haut niveau, des répétitions officielles du retrait et des exercices sur table afin d’étudier des scénarios d’évacuation dans le cadre d’une planification responsable pour toute une série d’éventualités, même celles qui étaient en fait pires que les prévisions les plus pessimistes. Tout au long de cette période, une opération d’évacuation des non-combattants (NEO) a été considérée comme une possibilité distincte, et l’équipe de sécurité nationale a commencé à la planifier. En mars, les ministères et les agences ont été chargés d’élaborer des plans pour de multiples scénarios, y compris celui d’un environnement sécuritaire qui nécessiterait le départ de tout le personnel américain d’Afghanistan. En avril, les ministères et les agences ont été spécifiquement chargés de mettre à jour les documents de planification de la NEO. En mai, le personnel du NSC a organisé une réunion inter-agences de haut niveau au cours de laquelle ont été abordées plusieurs questions complexes liées à une NEO, notamment le calendrier, les sites de destination des évacués, le traitement, le filtrage et la logistique du transport. Il a été convenu qu’en raison de l’extrême complexité et de la planification minutieuse requises, un groupe d’experts inter-agences se réunirait régulièrement pour planifier les NEO. Lors d’une réunion des responsables de la sécurité nationale qui s’est tenue le même mois, les ministères et les agences ont été chargés de veiller à ce que les plans de réinstallation soient prêts en cas de détérioration importante de la situation sécuritaire.
Dans le cadre de cette planification, le Président Biden a ordonné, au début de l’été, le prépositionnement de moyens militaires dans la région afin de pouvoir contribuer à une évacuation à brève échéance. C’est cette décision qui a permis aux États-Unis de réagir et de se déployer suffisamment rapidement pour faciliter l’évacuation de plus de 124 000 citoyens américains, résidents permanents, partenaires afghans et alliés.
Le Président Biden a suivi les conseils de ses commandants militaires sur les décisions tactiques concernant le retrait opérationnel des forces américaines d’Afghanistan, y compris les dates de fermeture des installations, et il leur a régulièrement demandé s’ils avaient besoin de quoi que ce soit d’autre.
Alors que la planification s’intensifiait à la fin du printemps et au début de l’été, les rapports des services de renseignement ont continué à suggérer que, même si les Talibans gagnaient du terrain dans certaines provinces afghanes, la capitale, Kaboul, serait plus difficile à prendre pour les Talibans, et que les forces armées nationales afghanes (ANDSF) la défendraient. En outre, le Président Biden a exhorté le Gouvernement afghan à prendre des mesures pour renforcer la détermination des forces afghanes, notamment en habilitant le Ministre de la défense par intérim, Bismillah Khan Mohammadi – que les commandants américains avaient estimé être un chef de combat compétent – et a pressé les responsables afghans, anciens et actuels, de présenter un front uni de soutien aux forces afghanes.
Comme tout ceci l’a montré, il est nécessaire, lors de la planification des mesures d’urgence, de prévoir très tôt et à grande échelle des scénarios à faible probabilité et à haut risque. En outre, compte tenu des difficultés liées à l’évaluation de facteurs psychologiques tels que la « volonté de combattre », il est particulièrement important d’intégrer des exercices analytiques créatifs dans la planification. Certaines des idées les plus précises qui sont apparues au cours des mois de planification sur l’Afghanistan sont nées d’exercices de simulation. Notre expérience en Afghanistan a directement influencé la décision de l’Administration de mettre en place un petit groupe d’experts (« équipe Tigre ») pour planifier le scénario le plus pessimiste pour l’Ukraine – y compris des exercices de simulation – quelques mois avant l’invasion de la Russie. En fin de compte, nous avons finalement été soulagés de voir que, grâce à la bravoure du peuple ukrainien, au leadership du président Zelensky et au soutien des alliés et des partenaires sous l’égide des États-Unis, l’invasion de la Russie n’ait pas atteint ses objectifs. Mais nous étions prêts à toute une série d’éventualités et nous le restons.
Avertissement concernant une évacuation potentielle
Alors que la situation sécuritaire en Afghanistan s’est dégradée au cours de l’été, l’Administration s’est trouvée confrontée à la tension entre la mise en évidence des signes d’alerte croissants d’un effondrement potentiel, et l’affaiblissement de la confiance dans le gouvernement afghan et dans la volonté des forces afghanes de se battre. Chaque fois qu’un gouvernement est menacé par la perspective d’un effondrement – que ce soit en Afghanistan ou ailleurs – il y a une tension évidente entre le fait de souligner la confiance dans les capacités du gouvernement en place, et le fait de mettre en garde contre les risques d’échec.
En fin de compte, l’Administration a pris la décision d’informer les Américains et les partenaires afghans de manière ciblée et sans précédent sur le risque d’effondrement, notamment par de nombreuses alertes de sécurité et des dizaines de milliers d’appels téléphoniques directs et de messages aux citoyens américains, en particulier pour leur demander de quitter l’Afghanistan, mais de ne pas diffuser bruyamment et publiquement un éventuel scénario catastrophe afin d’éviter de signaler un manque de confiance dans l’ANDSF, ou la position du Gouvernement afghan. Ce calcul a été effectué sur la base de l’opinion dominante des services de renseignement et des militaires au cours des premières semaines du mois d’août, opinion selon laquelle Kaboul tiendrait jusqu’à la fin du retrait. Comme l’a déclaré le Directeur du renseignement national Avril Haines le 18 août 2021, « [l’effondrement] s’est déroulé plus rapidement que [la communauté du renseignement] ne l’avait prévu ». En effet, l’effondrement a été plus rapide que ce que les Talibans ou le gouvernement afghan avaient prévu.
Dans un environnement sécuritaire déstabilisé, nous préférons désormais communiquer de manière agressive sur les risques. C’est ce que nous avons fait avant l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Des mois avant l’invasion, nous avons communiqué de manière proactive des renseignements à des partenaires de confiance. Cet engagement s’est élargi, devenant plus perceptible et plus public dans les semaines qui ont précédé l’invasion de la Russie. Cette approche s’est heurtée à de fortes objections de la part de hauts fonctionnaires du gouvernement ukrainien, qui craignaient que de tels avertissements ne sèment la panique et ne précipitent la fuite des capitaux, au détriment de l’économie ukrainienne. Cependant, nos avertissements clairs et sans fard ont permis aux États-Unis de profiter d’une fenêtre critique avant l’invasion pour s’organiser avec nos alliés, planifier l’exécution rapide de notre réponse et permettre aux Américains en Ukraine de partir en toute sécurité.
Déclenchement de l’évacuation
Dès le mois de mars, le personnel du NSC a mené un processus rigoureux d’examen des conditions à l’Ambassade des États-Unis afin de garantir la sécurité de l’ensemble du personnel officiel américain à Kaboul, conformément à l’approche adoptée pour tous les postes diplomatiques des États-Unis dans le monde. Une réduction du personnel américain sur le terrain a été entrepris en considération d’un environnement de menaces, mais le personnel de base est resté. Même si de nombreux membres du personnel de l’Ambassade sont rentrés aux États-Unis, nous avons envoyé davantage d’agents consulaires à Kaboul pour traiter les demandes de SIV. L’Administration a également décidé d’organiser des vols réguliers de SIV à partir de juillet, plutôt que de lancer une évacuation aérienne massive à ce moment-là, dans l’espoir de poursuivre les opérations de l’Ambassade et les départs de SIV une fois le retrait militaire achevé.
Les services de renseignement indiquaient que l’ANDSF défendrait probablement Kaboul, et l’ordre de lancer inutilement la NEO aurait pu déclencher un effondrement en sapant la confiance dans l’ANDSF. Le 28 septembre 2021, le Président Milley a déclaré que « [même à cette époque, il n’y avait] pas d’évaluation des renseignements indiquant que le gouvernement allait s’effondrer et que l’armée allait s’effondrer en 11 jours… [À l’époque, les évaluations] parlaient encore de semaines, voire de mois ».
Le 6 août, la première capitale provinciale est tombée. Alors que les Talibans prenaient le contrôle du territoire, le Président Biden a demandé à ses principaux responsables de la sécurité nationale d’évaluer s’il convenait de lancer officiellement la NEO. Le NSC a convoqué une réunion inter-agences de haut niveau le 8 août, qui a recommandé à l’unanimité de ne pas commencer la NEO, compte tenu des conditions sur le terrain. Les responsables de la sécurité nationale se sont réunis le 9 août et ont conclu que les conditions sur le terrain ne permettaient pas de déclencher une NEO. Le 11 août, sur recommandation de ses principaux conseillers militaires, le Président a autorisé le déploiement de moyens et de personnel planifiés à l’avance pour faire face à toute une série d’éventualités. Le Président est resté en contact étroit avec son équipe, confirmant quotidiennement qu’elle disposait de ce dont elle avait besoin. Les 13 et 14 août, Kaboul a été directement menacée. Le 14 août, le Président Biden a annoncé que, sur recommandation de ses équipes diplomatiques, militaires et de renseignement, il avait officiellement lancé la NEO et ordonné le déploiement de troupes américaines supplémentaires en Afghanistan pour soutenir l’évacuation.
Nous donnons désormais la priorité aux évacuations anticipées lorsque la situation sécuritaire se dégrade. C’est ce que nous avons fait en Éthiopie et en Ukraine. Lorsque les capitales de ces deux pays ont été menacées, le Président a ordonné des ajustements dans le dispositif des ambassades en réduisant ou en évacuant leur personnel. En Éthiopie, nous avons retiré tout le personnel non urgent de l’Ambassade bien avant toute menace potentielle. Nous l’avons fait malgré les objections vigoureuses du Gouvernement éthiopien. En Ukraine, nous avons décidé d’évacuer le personnel près de deux semaines avant l’invasion de la Russie, malgré les inquiétudes de certains proches alliés et partenaires, ainsi que des Ukrainiens eux-mêmes qui craignaient que cela ne sape la confiance en l’Ukraine. Cette décision s’est traduite par un départ en bon ordre et a permis à nos équipes de remplir en toute sécurité des fonctions essentielles à distance pendant près de trois mois.
L’évacuation et l’attaque d’Abbey Gate
Grâce à plusieurs mois de planification d’urgence, des troupes avaient déjà été prépositionnées près de l’Afghanistan en cas de besoin, et les forces supplémentaires déployées par le Président Biden le 14 août étaient sur le terrain à Kaboul dans les 48 heures. Dans les 72 heures qui ont suivi, elles ont sécurisé l’Aéroport international Hamid Karzai (HKIA) afin que les vols puissent reprendre.
Une fois l’évacuation lancée, le Président Biden a donné à plusieurs reprises des instructions claires pour donner la priorité à la protection des forces, en s’appuyant sur l’avis de ses hauts responsables militaires sur la meilleure façon de prendre les décisions opérationnelles. Comme l’a déclaré le Secrétaire d’État Blinken le 14 septembre 2021, « grâce à cette planification [antérieure] d’un large éventail d’éventualités, nous avons pu retirer notre Ambassade et transférer le reste de notre personnel à l’aéroport dans les 48 heures ». Le Gouvernement américain a facilité le départ en toute sécurité des membres du personnel restants et de leurs familles, soit environ 2 500 personnes pendant l’évacuation. Pour gérer la menace potentielle d’une attaque terroriste, le Président a demandé à plusieurs reprises si l’armée avait besoin d’un soutien supplémentaire pour mener à bien sa mission à l’aéroport de Hong Kong. Les hauts responsables militaires ont confirmé qu’ils disposaient de ressources et d’autorités suffisantes pour contenir les menaces, y compris celles posées par ISIS-K (l’État islamique au Khorassan).
Le 25 août, le Président a été informé par de hauts responsables militaires que la poursuite des évacuations pendant 48 heures supplémentaires présentait un risque gérable pour la force et offrait les meilleures chances de succès pour l’évacuation des citoyens américains et des partenaires afghans. L’ensemble de l’équipe de sécurité nationale, y compris les hauts responsables militaires, a soutenu cet engagement à poursuivre les opérations, malgré les risques connus, et le Président a accepté la recommandation de prolonger les opérations d’évacuation pour cette période.
Pendant la NEO, les décisions spécifiques concernant les portes d’accès à l’aéroport ont été prises par les commandants sur le terrain. Dans l’après-midi du 25 août, les commandants ont décidé de laisser la porte d’Abbey ouverte pour faciliter l’évacuation des forces britanniques et des partenaires afghans. Selon le rapport 2021 du commandement central américain, « si le commandant de la JTF-CR [Joint Task-Force-Crisis Response] avait décidé de fermer l’Abbey Gate alors que les forces britanniques s’occupaient encore des évacués, il les aurait isolés à l’hôtel Baron ». Dans la soirée du 26 août, un kamikaze a fait détoner un explosif à l’extérieur d’Abbey Gate, tuant 13 militaires et 170 Afghans, et blessant 45 autres militaires, un bilan humain tragique. Nous regrettons la perte de ces 13 héros et nous nous engageons à continuer à soutenir leurs familles et les blessés ayant survécu. Après l’horrible attentat d’Abbey Gate, le Président a consulté de hauts responsables militaires pour savoir s’il fallait mettre fin immédiatement à la NEO. Il a été informé que la menace pesant sur les forces américaines était gérable et qu’il convenait de poursuivre l’opération jusqu’au 31 août afin de maximiser l’évacuation des Américains, des forces alliées et des partenaires afghans.
Les forces américaines sont restées vigilantes afin de se protéger contre de nouvelles attaques pendant que l’évacuation se poursuivait. Le lendemain de l’attaque, le 27 août, l’armée américaine a lancé une attaque de drone dans la province de Nangarhar, tuant deux individus très connus appartenant à l’ISIS-K. Le 29 août, alors que l’évacuation touchait à sa fin – et au lendemain de l’horrible attentat d’Abbey Gate – des rapports ont fait état de mouvements de véhicules et d’individus liés à l’attentat d’Abbey Gate, indiquant qu’une nouvelle attaque terroriste contre le personnel américain à l’HKIA pourrait être imminente. Pour contrer cette menace immédiate, l’armée américaine a lancé une attaque de drone à Kaboul qui a tué par erreur dix civils. Cette erreur tragique s’explique notamment par le fait que l’environnement de menace volatile et à haut risque a conduit l’équipe à évaluer de manière inexacte que la cible représentait une menace imminente pour les personnes sur le terrain.
Le Président a reçu et accepté l’avis unanime de ses principaux responsables de la sécurité nationale de mettre fin à l’évacuation le 31 août, compte tenu du risque élevé d’escalade des attaques contre les troupes américaines si elles restaient plus longtemps sur place. Depuis le début de l’évacuation, le 14 août, jusqu’à son achèvement, le 31 août, le personnel militaire et civil américain s’est efforcé, 24 heures sur 24, de mettre en œuvre le plus grand pont aérien de non-combattants de l’histoire des États-Unis. Comme l’a expliqué le secrétaire Austin le 28 septembre 2021, « rien que pour les avions militaires, nous avons effectué plus de 387 sorties, soit une moyenne de près de 23 par jour. Au plus fort de l’opération, un avion décollait toutes les 45 minutes. Et pas une seule sortie n’a été manquée pour des raisons de maintenance, de carburant ou de problèmes logistiques. Il s’agit du plus grand pont aérien de l’histoire des États-Unis, et il a été exécuté en 17 jours ».
Le Ministère de la défense a procédé à des analyses détaillées après l’attentat tragique qui a coûté la vie à des Américains et à d’autres personnes à Abbey Gate, ainsi qu’à l’attaque de drone qui a tragiquement tué dix civils, et a mis en œuvre les enseignements qu’il en a tirés. Après l’attaque de Kaboul, le Secrétaire à la défense a ordonné un examen de 90 jours sur la manière dont le Ministère de la défense pourrait mieux éviter les pertes civiles dans ses activités, et il a mis en œuvre de nouvelles politiques à cet effet.
Tenir notre promesse aux citoyens américains et aux partenaires afghans
Lorsque le président Biden a pris la décision de retirer les forces américaines d’Afghanistan, il s’est engagé à donner à chaque Américain qui le souhaitait la possibilité de partir. Il s’agissait d’un engagement sans précédent, que les États-Unis n’avaient pas pris dans des situations antérieures telles que la Libye, la Syrie, le Venezuela, le Yémen et la Somalie, lorsque nous avions fermé les ambassades américaines. En outre, comme les Américains ne sont pas tenus de s’enregistrer auprès de nos ambassades lorsqu’ils se rendent dans un pays étranger, qu’ils le quittent ou qu’ils y résident, il est impossible de savoir avec précision combien d’entre eux se sont rendus dans un pays étranger.
Il est donc impossible de savoir avec précision combien d’Américains se trouvent dans un pays donné à un moment donné. Le Gouvernement américain a déployé des efforts extraordinaires pour tenir cette promesse. Comme l’a déclaré le Secrétaire d’État Blinken le 13 septembre 2021, « nous nous sommes intensément concentrés sur la sécurité des Américains en Afghanistan. En mars, nous avons commencé à les inciter à quitter le pays. Au total, entre mars et août, nous avons envoyé 19 messages spécifiques avec cet avertissement, ainsi que des offres d’aide, y compris une aide financière pour payer les billets d’avion ». Du 14 au 31 août, le Ministère a contacté directement tous les Américains connus du gouvernement américain, à plusieurs reprises et par de multiples canaux – 55 000 appels téléphoniques et 33 000 courriels au cours de ces 17 jours afin de faciliter l’évacuation de ceux qui le souhaitaient. Nombre d’entre eux avaient la double nationalité, leur famille vivait en Afghanistan depuis des générations et avait choisi de rester, et certains ont choisi de revenir en Afghanistan après le retrait de l’armée. En fin de compte, le gouvernement américain a évacué plus de 6 000 citoyens américains du pays. Nous continuons à faciliter le départ des citoyens américains qui ont choisi de rester ou de retourner en Afghanistan malgré nos sérieux avertissements. Depuis le 31 août 2021, nous avons facilité le départ de plus de 950 citoyens américains qui ont demandé de l’aide pour partir. Beaucoup doutaient que le président Biden puisse tenir sa promesse, mais il l’a fait.
Dès le début, le Président a également indiqué clairement que les États-Unis s’engageaient à aider leurs partenaires afghans. Sous l’impulsion du Président, l’ensemble de l’inter-agence s’est efforcé d’accélérer le programme SIV, ce qu’elle a fait en augmentant les ressources allouées à ce programme vital, en relançant les entretiens SIV interrompus par l’administration précédente, en multipliant par plus de quinze le nombre de personnes chargées de traiter les demandes et en passant en revue toutes les étapes de la très lourde procédure de demande. Grâce à ces efforts, le Gouvernement américain a délivré plus de SIV dans les mois précédant la chute de Kaboul qu’à n’importe quelle autre période de l’histoire du programme.
Au cours de l’évacuation, environ 70 000 Afghans vulnérables ont été évacués par le Gouvernement américain vers des installations du Ministère de la défense à l’étranger pour y être soumis à des contrôles de sécurité, à des vérifications et à l’administration de vaccins de santé publique. Le Département d’État a commencé en juin à rechercher des accords de transit pour les Afghans avec des pays tiers, a conclu des accords avec le Qatar et le Koweït en juillet et a négocié des accords avec d’autres pays, notamment l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, les Émirats Arabes Unis, Bahreïn, le Kosovo et l’Albanie. La mise en place de ce réseau de sites de transit – les « nénuphars » – n’aurait pas été possible sans le soutien de partenaires internationaux au Moyen-Orient et en Europe. Les évacués afghans ont ensuite été transportés par avion vers huit « refuges » nationaux du Ministère de la défense. Les personnes nécessitant des soins médicaux particuliers ont été transférées au Centre médical militaire national Walter Reed et dans des hôtels situés à proximité. Plus de 10 000 membres du personnel de l’État, de la défense et de la sécurité intérieure ont soutenu cet effort humanitaire sans précédent. Des groupes d’anciens combattants, des organisations à but non lucratif, des administrations locales et d’État, des entreprises et d’autres organisations ont travaillé 24 heures sur 24 pour contribuer à l’effort d’évacuation. Qu’il s’agisse d’aider les demandeurs d’asile à remplir les formalités administratives ou de faire don de ressources pour aider les familles à se réinstaller, ces partenaires ont été et restent essentiels à nos efforts.
Malgré des prédictions contraires, nous avons facilité et continuerons à faciliter le départ et la réinstallation de nos partenaires afghans grâce à Enduring Welcome, notre effort pluriannuel pour réinstaller aux États-Unis ceux qui ont travaillé avec et pour nous, par le biais de diverses voies d’immigration légale. Nous sommes fiers d’avoir accueilli environ 100 000 Afghans dans le cadre de l’opération Allies Welcome et maintenant avec Enduring Welcome. Nous continuons également à exploiter les ressources et l’expertise que nous avons vues émerger lors des évacuations pour aider les nouveaux arrivants afghans et aider ceux qui sont arrivés l’année dernière à s’intégrer. Avec l’aide de neuf agences nationales de réinstallation des réfugiés et d’un réseau d’environ 200 organisations locales affiliées, chaque famille afghane a été réinstallée dans les communautés américaines. Nous avons également besoin que le Congrès adopte une législation, telle que la Loi sur la compensation afghane, pour aider ceux qui rejoignent de nouvelles communautés à bien s’installer et à s’intégrer.
Nous sommes désormais déterminés et clairs quant au soutien que le Gouvernement américain est en mesure d’apporter aux Américains à l’étranger dans des conditions difficiles, ainsi qu’aux limites de ce soutien. C’est ce que nous avons fait en Ukraine et en Éthiopie. Nous avons envoyé des messages proactifs sur les risques et expliqué clairement et à plusieurs reprises que ceux qui choisissaient de rester ne pouvaient pas s’attendre à ce que le Gouvernement américain les évacue. Dans nos messages publics, nous avons également fait la distinction entre les populations que le Gouvernement américain pouvait directement évacuer en cas de besoin – principalement son propre personnel – et les autres qui devaient tenir compte de nos avertissements et planifier leurs propres évacuations, comme les simples citoyens américains.
Reconstruire les capacités à long terme
Le retrait est terminé, mais nous devons continuer à travailler pour reconstruire les systèmes dont nous avons besoin pour répondre à une future crise. L’Administration Trump a vidé de sa substance une grande partie de la main-d’œuvre professionnelle, y compris aux niveaux supérieurs, à un moment où davantage de ressources étaient nécessaires. La capacité nécessaire en cas de crise n’est pas quelque chose que l’on peut simplement « démarrer ». Pour être en mesure de gérer une crise en cours, il faut travailler en permanence au développement de notre personnel, à la mise en place de nos processus internes et à l’établissement de partenariats.
Nous investissons massivement dans la création de capacités supplémentaires : attirer, retenir et améliorer les talents au sein du personnel fédéral, que nous considérons comme une source fondamentale de force pour notre sécurité nationale. Nous mettons également en place de nouveaux types de partenariats. Pendant le retrait, les ressources et l’expertise des organisations à but non lucratif, des associations d’anciens combattants, des entreprises et d’autres organisations ont joué un rôle essentiel dans nos efforts. Aujourd’hui, nous nous appuyons sur ces partenariats pour aider les nouveaux arrivants afghans et ceux qui sont déjà arrivés à s’intégrer.
Renforcer la position des États-Unis
Lorsque le Président Biden a annoncé sa décision de retirer les forces américaines d’Afghanistan, certaines voix se sont élevées pour douter que l’Amérique en sortirait plus sûre et plus forte. Le Président Biden a promis aux Américains que nous maintiendrions une capacité durable à faire face aux menaces terroristes en Afghanistan sans avoir à envoyer des milliers de soldats sur le terrain. En juillet 2022, il a démontré cette capacité lors de l’opération réussie qui a permis de tuer l’émir d’Al-Qaïda, Ayman al-Zawahiri. En outre, lorsque le Président Biden a pris sa décision en 2021, il a reconnu à juste titre que la menace terroriste d’aujourd’hui était plus diverse et plus diffuse qu’en 2001. Sa décision de quitter l’Afghanistan a permis de libérer des ressources militaires, de renseignement et d’autres ressources essentielles pour contrer les menaces terroristes dans le monde entier, notamment en Syrie, en Irak, en Somalie et au Yémen. L’Administration a réussi à le faire, notamment en éliminant le chef de l’ISIS, Hajji Abdullah, et un certain nombre de dirigeants de l’ISIS en Syrie et en Somalie, grâce aux efforts continus des États-Unis en matière de lutte contre le terrorisme. Nous restons également déterminés à soutenir une aide humanitaire importante et à défendre les droits des femmes et des filles en Afghanistan, et nous continuerons à condamner et à isoler les Talibans pour leur bilan épouvantable en matière de droits de l’homme.
Plus généralement, lorsque le Président a pris la décision de quitter l’Afghanistan, certains ont craint que cela n’affaiblisse nos alliances ou ne désavantage les États-Unis sur la scène internationale. C’est le contraire qui s’est produit. Notre position dans le monde s’est considérablement améliorée, comme le montrent de nombreuses enquêtes d’opinion. Nos alliances sont plus fortes que jamais. La Finlande a été admise dans l’OTAN et la Suède le sera bientôt également. Nous consolidons nos partenariats existants et en construisons de nouveaux avec des nations du monde entier. Sur la scène mondiale, l’Amérique est en tête. Nous avons rallié nos alliés et nos partenaires pour soutenir l’Ukraine et demander des comptes à la Russie pour son agression, et pour nous renforcer dans la compétition face à la Chine. Il est difficile d’imaginer que les États-Unis auraient été en mesure de relever ces défis avec autant de succès, et surtout avec autant de ressources, si les forces américaines étaient restées en Afghanistan aujourd’hui.
En fin de compte, après plus de vingt ans, plus de 2 000 milliards de dollars et la mise sur pied d’une armée afghane de 300 000 soldats, la rapidité et la facilité avec lesquelles les Talibans ont pris le contrôle de l’Afghanistan suggèrent qu’aucun scénario – à l’exception d’une présence militaire américaine permanente et considérablement élargie – n’aurait pu changer la trajectoire. Comme l’a déclaré le Président Biden le 31 août 2021, « lorsque j’entends dire que nous aurions pu, que nous aurions dû poursuivre l’effort dit de faible qualité en Afghanistan, à faible risque pour nos militaires et à faible coût, je pense que peu de gens mesurent ce que nous avons demandé au 1 % de ce pays qui porte l’uniforme, qui est prêt à risquer sa vie pour défendre notre nation… Il n’y a rien de faible qualité, de faible risque ou de faible coût dans une guerre ».
jacquesfath.international 